История административных практик Российской империи переживает своеобразный ренессанс при повышенном интересе к изучению феномена империй вообще. И появление первого комплексного исследования эволюции российской государственности в ХVIII в. выглядит вполне закономерно в общих условиях синтеза наработок зарубежной и отечественной историографии имперского и советского периодов, активного заполнения историографических лакун, поиска и введения в научный оборот новых комплексов источников, оживленных терминологических дискуссий.^[1]
Монография Л. Ф. Писарьковой, по словам самого автора, “близка к исследованиям последних лет, решающим задачи обобщающего характера” (имеются в виду работы Л. Е. Шепелева, Б. Н. Миронова, А. Б. Каменского и др.^[2]). Достаточно широкими являются как хронологические рамки монографии (с конца XVII до конца XVIII в.), так и круг поставленных и в той или иной мере освещенных проблем: организация государственного управления и механизм взаимодействия центральных и местных учреждений; политика правительства в области формирования и функционирования бюрократии; состав и численность государственного аппарата; условия службы и материальное положение гражданских служащих.
На необходимость именно такого подхода к исследованию эволюции системы государственного управления указывала еще в 1964 г. рецензент рассматриваемой нами монографии Н. Ф. Демидова, отмечая, что “вопрос о зарождении, формировании и оформлении кадров центральной и местной бюрократии в России неоднократно поднимался в исторической литературе, однако большинство опубликованных работ ограничено либо кругом исследуемых вопросов, либо хронологически. Для понимания же основ русской бюрократии необходимо проследить все стороны и все периоды ее формирования”.^[3]
Однако существует ли на сегодняшний день достаточная историографическая и источниковая база для полноценного разрешения поставленных проблем?! Отсутствие в рецензируемой монографии описания методологии исследования, историографического обзора и анализа комплекса привлеченных источников (даже списка использованных источников и литературы!) не позволяет в достаточной мере судить об авторской позиции по этому вопросу. Сама Писарькова косвенно подтверждает наши сомнения в репрезентативности историографической и источниковой базы, замечая, что избранный подход обрекает исследователя на “изучение вопросов, имеющих лишь косвенное отношение к исследуемой теме, часто не получивших должного освещения в работах историков” (С. 5).
М. Троицкий, обращаясь в свое время к проблеме формирования российской бюрократии в ХVIII в., назвал часть этих отнюдь не второстепенных, недостаточно, а то и вовсе не изученных важнейших вопросов “политической истории” (как он ее определял), которые и сегодня далеки от разрешения. Это специфика управления на окраинных территориях, история отдельных центральных и местных учреждений, роль органов крестьянского и посадского самоуправления в системе политических институтов абсолютной монархии и др.^[4] Однако как раз на фоне этих объективных для автора синтетического исследования трудностей невозможно понять, почему в состав историографического корпуса монографии не вошли многочисленные труды советских историков 1970 – 1980-х гг., посвященные проблеме организации управления окраин Российской империи в ХVIII в., диссертационные исследования последних лет, освещающие отдельные аспекты административной истории екатерининских наместничеств, наконец, весь корпус западной (в первую очередь, англо-американской) историографии…^[5]
Монография состоит из введения, двух частей, разбитых на семь глав, и заключения, шестидесяти подглав (от трех до двенадцати на главу), каждая из которых, в свою очередь, разбита на неравное количество (максимум восемь) еще меньших структурных единиц.
В основу изложения материала положен хронологический принцип. Вторую основную часть монографии (“Коллежская система управления: организация и состав. 1718-1801 гг.”) предваряет беглый анализ допетровских управленческих форм (“Приказная система управления: организация и состав во второй половине ХVII – начале ХVIII в.”), что позволило Писарьковой рассмотреть административные преобразования первой четверти ХVIII в. и их дальнейшую эволюцию на историческом фоне предшествующей эпохи (но, заметим, не последующей, хотя автор и намечает такую возможность в последней главе монографии).
Семь глав монографии посвящены, соответственно, приказному управлению во второй половине ХVII в. (гл. 1), разрушению приказной системы при Петре I и губернской реформе 1708 г. (гл. 2), коллежскому управлению при Петре I (гл. 3), системе коллежского управления в 1726 – начале 1760-х гг. (гл. 4), административным преобразованиям начала екатерининского правления (гл. 5), губернской реформе 1775 г., организации управления и его составу в 1775 – середине 1790-х гг. (гл. 6), организации управления при Павле I (гл. 7). В каждой главе рассматриваются вопросы организации управления и службы, состав и численность бюрократии, условия службы и служебные злоупотребления по соответствующим периодам.
С одной стороны, с чрезмерно сложной и не во всем логичной структурой работы связаны – не в последнюю очередь – недостаточная разработанность отдельных сюжетов (как, например, “служебный быт”, “образование чиновников”, “выборные служащие”), разная “плотность материала”, неполнота сведений (по территориям, по учреждениям, по группам чиновников), отсутствие авторской позиции по многим дискуссионным вопросам.
С другой стороны, к несомненным удачам автора следует отнести систематизацию уже известного, но распыленного по многочисленным статьям и монографиям материала, перевод цифровых данных источников и работ предшественников в удобный табличный формат, кардинальное переосмысление некоторых устоявшихся стереотипов,^[6] освещение изменений в составе гражданских служащих по хронологическим срезам, отражающим основные вехи в развитии государственного управления в ХVIII в. и, наконец, новаторское видение проблемы эволюции системы управления Российской империи в целом, которое следует осветить подробнее.
Разделяя представление об эволюции российской государственности путем чередования определенных периодов, Писарькова предлагает в качестве крайних точек этого маятникообразного движения не “реформы” и “контрреформы”, а “централизацию” и “децентрализацию”. Логика административных преобразований ХVIII в. приобретает следующий вид: ставка в начале века на централизацию через бюрократизацию – нарастание негативных последствий – обращение к европейскому опыту и проведение реформ, направленных на децентрализацию власти, – необходимость реформирования местного управления, разработки системы надзора за деятельностью губернской администрации, создания механизма взаимодействия между центром и территориями – финансовый, кадровый дефицит и, как следствие, нерешенность поставленных задач – и снова централизация через бюрократизацию.
В связи с этим возникают закономерные вопросы: не подменяется ли в этой концепции цель (“поиск механизма взаимодействия центральных и местных учреждений, обеспечивающего единство всех частей государства”) средствами (“централизация”/“децентрализация”); только ли централизация связана с бюрократизацией; почему система управления Российской империи на протяжении всего рассматриваемого периода априори (в заглавии работы) определена как бюрократическая.
Отсутствие внятных ответов на поставленные вопросы связано с концептуальной и терминологической размытостью, характеризующей монографию в целом. По сути, единственный термин, которому в работе дано четкое определение, – это “система управления” (С. 4).^[7] Использование же терминов “сословие” (наряду с “состояние”), “государственный” (в связи с наметившейся тенденцией противопоставления понятий “государство” и “империя”^[8]), “тяглое самоуправление” и некоторых других требует пояснений.
Детальнее хотелось бы остановиться на концепте “бюрократия”, вынесенном в заглавие работы. Констатировав наличие различных (как эмоционально-бытовых, так и научных) подходов к определению бюрократии,^[9] Писарькова замечает, что “чем больше признаков закладывается в то или иное понятие, тем меньше возможностей остается у исследователей для того, чтобы понять природу этого явления. В конечном итоге, стремление разработать своеобразную ‘матрицу’, позволяющую быстро решить вопрос о характере государственного аппарата, мешает проследить эволюцию бюрократии, вычленить временные и национальные особенности этого процесса” (С. 13-14). Автор монографии делает вывод, что “слово ‘бюрократия’ не противоречит такому понятию, как ‘чиновничество вообще’, а совпадает с ним” (С. 14), полностью упуская из внимания, что под бюрократией обычно понимается не просто группа лиц, занятых в сфере управления, но “особым образом (!) организованное чиновничество”.^[10]
Что касается термина “чиновник”, то также стоило бы дать его определение, поскольку в работе несколько раз исподволь проводится сравнение с неким неотрефлексированным “идеальным типом” чиновника.^[11] Так, о выборных служащих, прочно вписанных в систему государственного управления, сказано, что они “по своему положению приближались к чиновникам” (С. 214) – более того, что “члены магистратов в большей степени напоминали чиновников, чем их предшественники, заседавшие в земских избах” (С. 207).
В результате сведения понятия “бюрократия” к “чиновничеству вообще” Писарькова констатирует “бюрократический характер приказного управления” конца ХVII в. (С. 80), “бюрократизацию центрального и местного управления” в годы петровских преобразований (С. 246), постпетровскую организацию определяет как “самый бюрократический период в истории развития государственного управления ХVIII в.” (С. 342), екатерининскую административную реформу – как “важный этап в развитии бюрократии” (С. 537) и, наконец, в отношении павловских нововведений отмечает, что “изменения в организации управления носили принципиальный характер и преследовали две основные задачи: усиление централизации и дальнейшую бюрократизацию управления на всех его уровнях” (С. 527). Таким образом, смысл эволюции государственного управления России с конца ХVII до конца ХVIII в. сводится, в частности, к “бюрократизации бюрократии”, или же, если вернуться к авторскому определению бюрократии, к “очиновничиванию” “чиновничества вообще”.
Впрочем, вопреки задекларированному отказу от создания “матрицы” бюрократии, определение приказной системы как бюрократической потребовало от автора назвать характеристики, наличие которых и позволило признать ее таковой. По мнению Писарьковой, “к концу ХVII в. приказное управление обладало всеми признаками, присущими развитой (!) системе государственного управления. Иерархия учреждений разного уровня, специализация их внутренних структур и исполнителей, унификация формуляров документов, существование общих правил делопроизводства и чинопроизводства (выделение приказных людей в отдельную сословную группу, свободную от государственных налогов и повинностей) – все это говорило о бюрократическом характере приказного управления” (С. 80). Т.е. бюрократической является все же не всякая система управления, а лишь “развитая”, что подтверждает наличие определенного набора характеристик.
Констатация бюрократического характера приказного управления, господства бюрократии в 1726-1763 гг., курса на бюрократизацию госуправления при Петре I, Екатерине II и Павле I входит в очевидное противоречие со следующими утверждениями. Так, автор отмечает относительно конца ХVII в. “неупорядоченность организации и рыхлость структуры” приказной системы управления (С. 83), относительно первой четверти ХVIII в. – тот факт, что “в российских коллегиях до конца не реализовалась ни одна из сильных сторон шведских учреждений” (коллегиальность, систематическое распределение дел между ведомствами и стройный порядок канцелярского делопроизводства), а также то, что “у Российского государства не было сил и средств, чтобы обеспечить новые учреждения необходимым количеством исполнителей, не говоря уже о профессионально подготовленных и материально независимых чиновниках” (С. 246). Последняя мысль находит свое развитие при анализе реалий последней четверти ХVIII в.: “правительство столкнулось с острым дефицитом кадров и было вынуждено брать на службу лиц, профессионально неподготовленных, а порой и элементарно неграмотных, далеко не всегда отвечавших требованиям нравственности”; далее: “политика правительства, направленная на формирование профессиональной бюрократии, была малоэффективной” (С. 479). Наконец, непонятно, почему время коррекции петровских реформ (1726-1763 гг.) названо “самым бюрократическим периодом в истории развития государственного управления ХVIII в.” (С. 342), если “в должности воеводы были слиты все ветви власти и функции управления” (С. 341), т.е. очевидно нарушен принцип специализации структур и исполнителей.
Когда автор говорит о принципах областного управления и комплектования личного состава учреждений, неоднократно подчеркивается различие между бюрократическим и выборным (сословным) принципами (С. 206, 401, 491). При этом лишь о третьей четверти ХVIII в., да и то без должного обоснования, сказано, что “выборный элемент” “практически исчез из местной жизни” (С. 342). По отношению же к иным периодам автор констатирует широкое участие и даже господство выборного элемента в местном управлении (С. 81, 141, 214, 226, 342, 478-479). Очевидно, это также ставит под сомнение тезис о бюрократическом характере системы государственного управления в конце ХVII – ХVIII вв. Для того чтобы снять это бросающееся в глаза противоречие, Писарькова вводит понятие “выборной бюрократии” (С. 205), хотя здесь стоит согласиться с автором, что все же “введение новых терминов не упрощает, а усложняет задачу изучения бюрократии” (С. 13).
Следует также отметить, что в работе, по сути, отсутствует информация по приграничным, или “привилегированным” территориям (т.н. “национальные окраины”), что не могло не сказаться на точности табличных данных и адекватности общих выводов. Редкие же упоминания западных регионов империи страдают неточностями, что можно проиллюстрировать на примере Левобережной Украины (т.н. Малороссии).
Так, утверждение, что “Малороссийская коллегия состояла из московских чиновников” (С. 148), верно лишь в случае отождествления понятий “московский” и “российский” (“имперский”), что было характерно для украинской историографии конца ХIХ в. – 1920-х гг. В реальности же присутственная часть Малороссийской коллегии (г. Глухов) первоначально состояла из офицеров киевского, а позднее – глуховского гарнизонов.^[12]
В Приложении 12 “Список губерний, действовавших к концу 1796 г.” Киевская губерния отнесена к разряду “губерний, существовавших до 1775 г. и сохранивших старые названия”, что не совсем корректно, поскольку скрывает тот факт, что с 1775 г. (губернские учреждения и часть территории поглощены Малороссийской губернией) до 1781-1782 гг. (открытие одноименной губернии/наместничества) губернии с таким названием не существовало. Аналогичным образом утверждение, что “на карте России появились губернии под новыми названиями: Новгород-Северская [стала] Малороссийской” (С. 496), не учитывает, что последняя была составлена также из Черниговской, частей Киевской и Екатеринославской губерний. Вызывает также недоумение тезис о “замене географических названий губерний этническими” в 1796 г. (С. 502).
В Приложении 15 “Ведомость о решенных делах в 1797 г.” в графе “сменилось губернаторов” применительно к Малороссийской губернии не отражено, что в ноябре 1797 г. малороссийского гражданского губернатора Я. Л. Бакуринского сменил М. П. Миклашевский. Утверждение о том, что в 1796 г. “должность представителя верховной власти в губерниях упразднялась, а все нити управления концентрировались в руках губернатора” (С. 498), не учитывает создания в том же 1796 г. должности военного губернатора, управляющего гражданской частью одной или нескольких губерний (позже эта должность трансформировалась в должность генерал-губернатора и военного генерал-губернатора). Характерно, что о существовании должности военного губернатора упомянуто вскользь (С. 510), хотя и в это упоминание закралась неточность – С. К. Вязмитинов получил назначение подольского, а затем черниговского военного губернатора не в 1797 г., а в предыдущем, 1796 г.
Некорректными представляются и заявления о том, что “выборный сословный элемент… к концу правления Павла вовсе исчез из губернских и уездных учреждений” (С. 500) и что в 1800 г. действие указа, по которому “дворянские должности утратили выборный характер”, было “распространено на все российские губернии” (С. 499). В Малороссии система выборного дворянского судопроизводства, основанная на Литовском Статуте, просуществовала до 1835 г., причем, что интересно, одновременно с унификацией малороссийского судопроизводства по общеимперскому образцу был изменен сам этот образец.^[13]
Говоря о выводах, касающихся характера бюрократизации системы управления Российской империи в ХVIII в., следует подчеркнуть: материал той же Малороссии позволяет заметить, что между привлечением выборного элемента в местный аппарат центральных губерний и предоставлением административных привилегий окраинным территориям существовала “диалектическая” зависимость, обусловленная финансовым, кадровым и долгое время идейным “голодом” центральной власти. Так, попытки общеимперской унификации системы управления не исключали привлечение выборного элемента, а замена последнего коронными служащими неизменно влекла за собой возвращение привилегий окраинным территориям.
Дать однозначную оценку монографии Писарьковой непросто. Заполнив определенные историографические лакуны и введя в научный оборот новые комплексы источников, автор работы остается в стороне от концептуальных и терминологических дискуссий по проблемам модернизации собственно имперской российской бюрократии ХVIII в., а также не решает едва ли не главную для такого заявленного обобщающего труда задачу синтеза наработок зарубежной и отечественной историографии имперского и советского периодов. Тем не менее очевидно, что масштабное исследование административной истории, каких в отечественной историографии не было вот уже несколько десятилетий, предлагает специалистам некую новую систему координат, с которой они вольны соглашаться или нет, гигантский запас конкретных данных для уточнения собственных построений, а также стимул для собственных дальнейших поисков.