История российской имперской государственности представляет собой крупную научную проблему, интерес к которой всегда был стабильно высоким, а в последние десятилетия еще заметно возрос. Особое внимание в современных условиях вызывает отечественный опыт взаимодействия власти и общества на региональном уровне, в процессе решения конкретных вопросов развития территорий России.
Существенным вкладом в изучение этой проблематики стала коллективная монография “Земский феномен: политологический подход”, вышедшая в 2001 году при поддержке Министерства образования, науки и культуры Японии и одного из авторитетнейших зарубежных центров русистики – Центра славянских исследований университета Хоккайдо (г. Саппоро). Книга создана в соавторстве японских и российских специалистов по истории земства и – шире – системы управления империи: К. Мацузато, В. Ф. Абрамова и А. А. Ярцева. Это сотрудничество обеспечило монографии прочное место на самом острие мировой исторической науки.
Фактически в работе содержится (и частично реализована) программа перспективных историко-политологических исследований земской темы, которую можно рассматривать как эвристически продуктивную реакцию на сложившуюся историографическую ситуацию. Последняя, по мнению авторов, с которыми есть все основания согласиться и сегодня, по прошествии семи лет с момента выхода книги, характеризуется перекосом исследовательского внимания в пользу хозяйственной деятельности земств, а также “провинциализацией” менталитета региональных специалистов, сопровождаемой слабой теоретической осведомленностью (С. 36-37).
Еще одной особенностью работы является разная сюжетная направленность при рассмотрении развития земства во времени. Какой-либо единой схемы описания земства с политической точки зрения в книге не содержится. С одной стороны, это вызывает сожаление. С другой стороны, представляется научно весьма интересной и даже уникальной предоставленная читателю возможность сравнить алгоритмы анализа, выработанные Ярцевым (применительно к 1864-1904 гг.) и Мацузато (применительно к периоду 1914-1917 гг.).
Рецензируемая монография затронула широкий круг проблем, относящихся к политической составляющей земской деятельности: отношения земств с высшими, центральными и местными правительственными учреждениями, процесс бюрократизации земств, легальные и нелегальные земские объединения, реорганизация земств и земского движения в годы глобального военного конфликта и др. В ряде случаев этот анализ выглядит дискуссионным, но всегда его отличает концептуальность, сознательное стремление подвергнуть проверке наработанные предшественниками стереотипы.
Не останавливаясь на проблемах, получивших в книге свои решения, сосредоточимся на вопросе, ответ на который в работе отсутствует. Речь идет об определении статуса земских учреждений, их места в системе органов власти Российской империи. На наш взгляд, решение этой задачи должно стать важным моментом в развитии политологического подхода, представляемого авторами монографии. Именно статус земства в Российской империи во многом определял его роль в политической жизни страны.
В работе сделан историографически обоснованный вывод о том, что проблема “земство и государственная власть” была поставлена в отечественной общественной мысли в разряд самых значимых (С.16). Бесспорно, авторам книги хорошо знакома ставшая уже классической дискуссия о том, являлись ли земства органами самоуправления. По ходу изложения материала читателю дают понять, что создатели данного труда относят земские учреждения именно к институтам самоуправления (С. 39, 44, 98, 100, 143 и др.). Однако аргументации в пользу этого традиционного тезиса в работе нет, он выдвигается авторами как данность. Такой подход возможен и корректен (показать дискуссию и присоединиться к той или иной ее стороне без дополнительной аргументации), но его ограниченность заключается в отсутствии вклада в указанную дискуссию. Возможно, авторы труда и не ставили перед собой такой задачи, но субъективно они своим научным авторитетом подкрепили позиции одной из сторон многолетней дискуссии. Далее нам бы хотелось показать, что у сторонников “государственного” подхода к земству все же есть серьезные основания находиться на иной позиции.
Говоря о признаках, отличающих местный орган самоуправления от органа государственного управления, нужно отметить, что зачастую они не являются бесспорными. Критерий, лежащий на поверхности (выборность), является сомнительным: не считаем же мы институтом самоуправления земского исправника, избираемого местным дворянством, но после избрания полностью подчиненного губернатору? Аналогичным образом, мировые судьи Великобритании, несмотря на то, что назначались королем, не подчинялись ему в дальнейшем и не могли быть им смещены, поэтому отнести их к институтам госуправления также представляется проблематичным. Иными словами, особенности комплектования, отличающие земства от бюрократических учреждений своего времени, сами по себе не дают основания для причисления их к органам самоуправления.
Формально-юридический критерий также в нашем случае не работает. Действительно, с одной стороны, земские учреждения законом были названы “общественными”. Однако, с другой стороны, существовала официальная, разработанная дореволюционным государствоведением классификация элементов аппарата государственного управления. Согласно ей, к государственным учреждениям относились как правительственные (собственно госучреждения в современном понимании этого термина), так и общественные (земские и городские).^[1]
Можно перечислять и иные критерии, каждый из которых окажется неоднозначным. В конечном итоге неоспоримое отличие местного органа государственного управления от органа самоуправления будет лишь в одном: если первый подчинен вышестоящей государственной инстанции, обязан исполнять ее решения, то последний в рамках закона и своей компетенции волен сам определять свои действия. В понятие “власть” “всегда … вкладывается единый смысл – подчинение”.^[2]“Подчинить” означает поставить в зависимость, заставить действовать сообразно решениям подчиняющего.^[3] Подчинение всегда предполагает контроль (то есть проверку, а также наблюдение с целью проверки), но не ограничивается им.
Зададимся вопросом: подчинялись ли земские органы правительственным учреждениям или только контролировались (опекались) ими? Указанный вопрос, на наш взгляд, и является ключевым для определения статуса земств. Для ответа на него привлечем позднеимперский материал, то есть в качестве объекта анализа выберем систему управления после ее корректировки в начале 1890-х гг. (Положение о земских учреждениях 1890 г., Общее Учреждение Губернское 1892 г.). В качестве инстанции, по отношению к которой выстраиваются (или не выстраиваются) отношения подчинения, изберем губернатора.
Анализ действующего в позднеимперской России законодательства приводит к выводу о том, что такое подчинение могло происходить тремя путями: 1) благодаря законодательному закреплению обязанности соответствующего местного органа власти исполнять указания губернатора; 2) благодаря законодательному закреплению права губернатора утверждать или не утверждать решения органа власти по определенному кругу вопросов, без чего решение соответственно вступает или не вступает в законную силу; 3) благодаря законодательному закреплению места губернатора как председателя конкретного местного органа власти со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Проанализировав основные местные органы управления на соответствие этим трем критериям, можно сделать вывод, что из них подчиненными губернатору учреждениями (далее – органами губернаторской власти) являлись: губернское правление, казенная палата, уездные и городские полицейские управления, губернское по земским и городским делам присутствие, земские собрания и управы, городские дума и управа, земские участковые начальники, губернское присутствие, губернское по фабричным и горнозаводским делам присутствие, фабричная инспекция, губернское по воинской повинности присутствие, губернский распорядительный комитет, губернская землеустроительная комиссия, губернский лесоохранительный комитет, губернское по обществам присутствие.^[4] Вместе с губернатором они составляли систему губернаторской власти Российской империи в период действия “Общего Учреждения Губернского” (изд. 1892 г.).
Таким образом, у губернатора в отношении земств (как и городских “общественных учреждений”) были возможности не только выявить и констатировать действия, каким-то образом противоречащие проводимой им в губернии политике, но и не допустить их реализации. Так, утверждение губернатора требовалось для вступления в силу следующих постановлений земских собраний:

• о разделении земских путей сообщения на губернские и уездные;

• об изменении направления земских дорог;

• об “обращении” губернских и уездных дорог в проселочные и наоборот;

• об учреждении “выставок местных произведений”;

• об открытии новых ярмарок и о переводе их из одной местности в другую, об изменении сроков ярмарок, торгов, базаров;

• о таксах: а) за убытки, причиненные повреждениями земельных угодий; б) за лесные порубки; в) за тушение лесных пожаров;

• об установлении такс за проезд в легковых извозчичьих и других общественных экипажах вне городских поселений;

• об установлении сборов с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам, как земским, так и частным.^[5]

В вышеперечисленных случаях речь идет именно о механизме подчинения, а не одного только контроля над общественными органами управления со стороны губернатора. Это достаточно важные вопросы, в том числе вопросы таксовой политики, которые стали особенно значимыми в годы Первой мировой войны. В их решении земства именно подчинялись губернатору, то есть являлись, хотя бы только в этой части своей компетенции, органами государственного управления, а не самоуправления.
Здесь уместно будет отметить, что целый ряд иных, не менее серьезных вопросов управления территорией, входящих в компетенцию земств, вступали в силу только после утверждения министром внутренних дел. То есть применительно и к этой части своих полномочий земские учреждения выступали в качестве органов госуправления.
Конечно, были и такие вопросы, в решении которых земства не подчинялись государственным органам, а лишь контролировались последними, то есть все же выступали в качестве институтов самоуправления. Но с учетом вышеизложенного приходится признать, что полноценными учреждениями самоуправления они не являлись, как, впрочем, и полноценными органами государственного управления. Скорее, имеет смысл говорить о двойственной природе земств (то, что современник интуитивно назвал “смешанной формой земско-бюрократического характера управления”^[6]), а не записывать их в тот или иной сконструированный теоретиками государствоведения “лагерь”. В этом, на наш взгляд, заключается земский феномен российской имперской государственности.
Мы осознаем, что внесение в перечень органов губернаторской власти земских (и городских) общественных учреждений противоречит традиции, длительное время существующей в отечественной науке, в рамках которой упор делается на факты столкновений между общественными органами управления и правительственной администрацией, оппозиции первых по отношению к последней.^[7] Однако следует отметить, что указанное противостояние можно рассматривать и как внутреннее системное противоречие, характеризующее организацию и функционирование губернаторской власти. Кроме того, нельзя не видеть, что в последние годы оформляется и другое направление “земствоведения”, приверженцы которого убедительно показывают, что имевшие место конфликты не надо преувеличивать, что существовал и постоянно совершенствовался достаточно эффективный механизм их урегулирования.^[8] Много внимания этому механизму уделено и авторами рецензируемого труда, сделавшими вывод о том, что конфликтная основа отношений земств и классических государственных структур является стереотипом, от которого следует отказаться (С. 97). В таком контексте установленный выше факт соответствия земских и городских общественных учреждений критериям принадлежности к органам губернаторской власти уже не выглядит парадоксально, как не должно восприниматься парадоксом и отнесение земств (пусть даже только частичное) к государственным органам.
Рецензируемая коллективная работа трех исследователей является концептуально цельным, фундаментальным трудом, в котором оформлен новый (политологический) подход к изучению земства, представлена целая палитра оригинальных научно обоснованных суждений и выводов о тенденциях и характере их развития. Но, возможно, еще более важным является то, что реализация предложенного подхода не “закрыта” выходом в свет этой книги, а побуждает коллег к исследованиям в новооткрытых перспективных направлениях. Считаем важным с благодарностью подчеркнуть, что те размышления о месте земских органов в вертикали власти Российской империи, которые автор данных строк представил выше, спровоцированы именно зафиксированной в монографии программой историко-политологических исследований земского феномена.