"Мое намерение состоит в том, чтобы указать… [Бессарабии] гражданское управление соответственное с её нравами, обычаями и её законами. Все состояния жителей имеют равное право на наследие предков своих и на моё к ним благоволение, и все духовенство, дворянство, граждане и народ должны найти равную защиту и покров в сем новом образовании."^[1]

Император Александр I

Начало царствования Александра I ознаменовалось более или менее последовательными попытками рационализировать организацию и практики управления Российской империи. Инициативы, исходившие из кружка “молодых друзей” императора, а позже от М. М. Сперанского, не всегда удавалось воплотить в жизнь в их первоначальном виде. Судьба реформ во многом зависела от силы сопротивления могущественных группировок, заинтересованных в сохранении status quo. Поэтому неудивительно, что наиболее радикальные преобразования удалось провести на окраинах, лишь недавно присоединенных к империи. Их элиты не были еще вполне интегрированы в имперский правящий класс, и не видели угрозы в политике Санкт-Петербурга. Так, в 1809 г. была дарована конституция Великому княжеству Финляндскому, спустя шесть лет – Царству Польскому. После окончания русско-турецкой войны в 1812 г. особая система управления была введена в Бессарабии.
Предоставление особого административного и правового статуса отдельным провинциям империи, казалось бы, противоречило установке на унификацию и централизацию системы управления. Однако в рассматриваемый период сами законотворцы этого противоречия не видели. Для них главной проблемой считалось упорядочивание управления “внутренней” Россией, почти невозможной казалась задача административного “покорения” Сибири. Что же касается недавно присоединенных территорий на западе и юге, то иллюзий о скорой интеграции Польши или Закавказья никто не испытывал. Сосредоточившись на реформировании и унификации имперского ядра, многие реформаторы вполне допускали, что при этом можно будет использовать опыт внедрения специального законодательства в наиболее развитых из недавно присоединенных территорий.^[2]
Но и в тех областях, которые никак не могли послужить примером для будущих реформ в России (в Бессарабии или Закавказье), введение особой формы управления не являлось всего лишь вынужденной уступкой слабого имперского центра давлению местных элит.^[3] Политическая культура Александровской эпохи испытала сильное воздействие идей Просвещения. Даже взаимопротиворечащие проекты укладывались в русло общей эпистемы, которая предполагала, что устанавливаемые правителем законы должны соответствовать характеру и обычаям народа, а также характеру правления и естественным условиям страны. По словам Монтескье, “народы, как правило, очень привязаны к своим обычаям, и лишать их этих обычаев при помощи насилия, значит делать их несчастными: поэтому надо не изменять обычаи народа, а побуждать народ к тому, чтобы он сам изменил их.” Соответственно, “государь, который пожелает произвести большие перемены в своем народе, должен преобразовать посредством законов то, что установлено законами, и изменять посредством обычаев то, что установлено обычаями. Изменять же посредством законов то, что должно быть изменено посредством обычаев, – очень дурная политика.”^[4] Развивая этот тезис и критикуя абсолютизацию концепции “естественного права”, представители исторической школы правоведения (например, Г. Гуго и К. Савиньи) накладывали принципиальные ограничения на возможность перенесения законодательства одного народа на другие народы. Для экспансионистского или гетерогенного имперского государства это означало невозможность механической гомогенизации подчиненных территорий: унификация основ законодательства и социального порядка Центра и Окраины не касалась “обычаев” (конфессиональных особенностей, обычного права, этнографических традиций и т.п.), которые, согласно Монтескье, должны были изменяться под влиянием примера метрополии в течение длительного времени. Таким образом, вопрос был не в том, предоставлять ли новоприобретенным территориям особый статус управления, наиболее соответствующий местным условиям, а в том, чтобы правильно выявить суть и специфику существовавших там “обычаев”. Историческая память края оказывалась главным гарантом сохранения им своей особости в составе империи, а в перспективе, как стало ясно позднее, и особого национального пути. Но если специфика Польши или Финляндии петербургским бюрократам была вполне ясна, Бессарабия представляла более сложный случай.
Начнем с того, что до 1812 г. отдельной географической единицы, известной впоследствии под названием Бессарабия, не существовало. Территория между Прутом, Днестром и Черным морем заключала в себе три различные части. Первая – собственно Бессарабия или Буджакская степь, занимала южную часть междуречья Прута и Днестра и была населена до начала XIX в. ногаями, которые в 1807 были выселены российскими властями в Новороссию.^[5] Особую категорию составляли земли турецкой райи, расположенной вокруг Бендерской, Хотинской, Аккерманской, Килийской и Измаильской крепостей. К моменту заключения Бухарестского мира они также оказались практически пустыми. Наконец, всю северную и центральную части пруто-днестровского междуречья составляли земли собственно Молдавского княжества, не обладавшие на тот момент какой-либо административной обособленностью.^[6]
Хотя накануне установления османского господства вся территория между Прутом и Днестром и была составной частью Молдавского княжества (также имея в составе княжества особый административный статус), вышеописанная трехчастная структура пруто-днестровского междуречья к моменту аннексии региона Россией существовала уже более столетия, и её переоформление в единую область было, несомненно, нововведением. Впервые термин “Бессарабия” появляется в дипломатической переписке Румянцева в период русско-османских переговоров, закончившихся заключением Бухарестского мира. В первые годы российского правления в крае происходила “оцентровка территории”,^[7] т. е. создание системы уездов (цынутов), подчиняющихся центральному правительству области. Шел поиск новой столицы, которой, в конце концов, стал Кишинев – бывшее монастырское владение,^[8] неоднократно разорявшееся и сжигавшееся татарами до второй половины XVIII в. Таким образом, сама организация административного пространства, которой сопровождалась инкорпорация этой территории в состав империи, вносила новизну в историческую память местного населения.
Еще одним новым элементом стала колонизационная политика российских властей, стремившихся увеличить слишком малочисленное, по их мнению, местное население за счет болгарских, греческих, немецких и швейцарских колонистов. Численность жителей края удвоилась за первые четыре года российского господства с 240 тысяч в 1812 г. до 492 тысяч в 1816 г. В течение последующих двенадцати лет она колебалась в пределах 400-500 тысяч человек.^[9] Тем не менее, из-за периодически повторявшейся эпидемии чумы в крае сохранялась высокая смертность. В первые годы российского правления значительное число людей бежало за Прут (по причинам, которые будут рассмотрены ниже). Но цель, поставленная центральной властью, – добиться значительного увеличения плотности населения края – была достигнута благодаря привлечению иностранных колонистов и переселению российских государственных крестьян. Тем самым существенно изменился этнический состав жителей, эволюционировало правовое пространство, стала проблематичной актуализация местного “исторического наследия”, единственным носителем которого оставалась сравнительно немногочисленная прослойка бессарабской знати.
В диалоге с имперским центром представители бессарабской элиты настаивали на сохранении своих исторических привилегий и институтов в полном объеме. В петициях, адресованных правительству, знать апеллировала к местной законодательной традиции. При этом аристократы ее фактически конструировали, возводя к римскому и византийскому праву. Тем самым они пытались легитимизировать всю совокупность административных и судебных практик, существовавших на данной территории в рамках достаточно произвольных временных и государственных границ. Некоторые из этих практик, например, институт скутельников – различных категорий населения, поступивших в личную зависимость к боярам и освобожденных от государственного налогообложения, принципиально противоречили имперскому законодательству. Не желая изначально ссориться с бессарабской знатью, в ситуации, когда создать без ее участия эффективную имперскую администрацию в регионе было невозможно ввиду острой нехватки кадров, центральная власть, в целом, признавала местное законодательство. При этом свою слабость она маскировала риторическими ссылками на уважение обычаев и нравов народов империи. Помимо привлечения к сотрудничеству аристократии, целью данного административного эксперимента являлась также победа в борьбе за будущую лояльность политических элит Молдавии и Валахии, находившихся под контролем Порты и Габсбургской империи.
На начальном этапе освоения новой области наиболее активную роль играл адмирал П. В. Чичагов. Он активно принялся за административное устройство Бессарабии, как только стала очевидной нереальность его проекта балканской диверсии против Наполеона.^[10] В письмах государю адмирал настаивал на предоставлении Бессарабии временного освобождения от налогов (на три года), а также на нераспространении на край рекрутской повинности и общероссийской администрации. “Здесь ничего не следует делать, ничего устраивать, чего не требуют местные нужды, и что не согласно с местными средствами”, – писал он Александру I.^[11] В инструкции представителю знатного греко-молдавского рода Скарлату Стурдзе, который 7 августа 1812 г. был назначен гражданским губернатором Бессарабии, Чичагов так определял стоявшие перед ним политические задачи: “Надобно… искусным образом обратить на область сию внимание пограничных народов”. Перенос военных действий на север и заключение мира с Портой могли, по мнению Чичагова, подорвать влияние России на молдаван, валахов, греков, болгар, и сербов, и создать условия для усиления среди них иностранного влияния. Преобразование и заселение Бессарабии рассматривались адмиралом как способ противостоять этому. Данная деятельность отчетливо мыслилась как цивилизаторская. В полном соответствии с рекомендациями Монтескье, Чичагов наставлял Стурдзе: “Истинное счастие народа не может быть утверждено в краткое время. Сперва нужно с подробностию узнать состояние сего народа, вникнуть в его состав, взвесить, что в нем есть порочного и потом составить приличный план, чтобы довести оный мало по малу до возможной степени совершенства”.^[12] “Порочность” эта, по выражению привлеченного к разработке системы управления Бессарабией И. А. Каподистрии, заключалась, прежде всего, в “турецком воспитании” (т.е. возможной приверженности “чуждым” данному народу законам и нравам).^[13]
Первым документом, определявшим, в самых общих чертах, форму Бессарабской администрации, стали “Правила для временного управления Бессарабией” 1813 г., разработанные Каподистрией.^[14] Помимо освобождения на три года от воинской повинности и налогов, “Правила” провозглашали, что “жителям бессарабской области предоставляются их законы”. Делопроизводство должно было вестись на молдавском и русском языках. Главой области считался гражданский губернатор, который временно подчинялся командующему Дунайской армией, т. е. адмиралу Чичагову. В его ведении находились все гражданские дела. Он назначал советников областного правительства из числа местных помещиков и имел непосредственное сношение с начальниками смежных российских губерний, а также с молдавским и валашским господарями. Гражданское управление разделялось на два департамента. В компетенции первого находились законы, дела духовные, суд, полиция и народное просвещение. Второй департамент ведал сбором статистики, доходами, таможней, торговлей и промышленностью.^[15]
17 июня 1813 г. 80-летний Стурдза, к тому времени уже совершенно недееспособный из-за разбившего его паралича, был отстранен от должности.^[16] Он оказался первым и последним губернатором – выходцем из местной знати. Поскольку к тому времени Чичагов и 2 армия уже находились в заграничном походе, главным начальником Бессарабии формально стал Петербургский главнокомандующий и управляющий Министерством полиции С. К. Вязмитинов. Перемена курса правительства в отношении формы местного управления оказалась связана как с отходом от Бессарабских дел главных сторонников автономии (в том числе и Каподистрии – временно), так и с получением в Петербурге донесений, рисовавших “местные обычаи” и поведение новоиспеченной администрации в неблагоприятном свете. Необходимость ограничения автономии Бессарабии и склонность ее властей к “злоупотреблениям” связывались с непригодностью, или даже полным отсутствием там истинно древних “обычаев” и традиций.
Курс на приведение управления Бессарабией в соответствие с общероссийской практикой был одобрен Вязмитиновым после ознакомления с запиской действительного статского советника Л. С. Байкова, инспектировавшего край и занявшего негативную позицию по отношению к местному законодательству: “В обоих княжествах нет других законов, кроме воли правительства и нескольких заповедей царя Юстиана”. Общий же вывод Байкова заключался в том, что бессарабские “обычаи состоят в праве сильного, и в том, кто больше даст”.^[17] В качестве меры, способной улучшить положение, инспектор предлагал привести региональное законодательство в максимально возможное соответствие с общеимперским и подчинить аппарат управления краем Сенату и министерствам:

“Ежели уже по каким бы то ни было причинам невозможно в Бессарабской области учредить правительства, одинакового с другими российскими губерниями… то вместо того, чтобы заводить неуместные новости и не только бесполезные, но даже вредные, есть готовые для бессарабского правительства и лучшие образцы управления: управление Тавридою и Грузиею, тогда правительство сие по примеру прочих в целом государстве существующих (без всякого нарушения привилегий), должно войти в подчиненность сенату и другим правительствам.”^[18]

Бывший комендант Хотинской крепости, военный инженер Иван Маркович Гартинг, назначенный губернатором Бессарабии после увольнения Стурдзы, полностью разделял эту точку зрения. Прежде всего, он стремился заменить советников областного правительства, ранее назначенных Стурдзой из числа местных помещиков. По мнению Гартинга, они оказались неспособны ни к российской, ни к молдавской службе. “Пользуясь большинством голосов их и защищаясь своими многоразличными и неумопостижимыми обычаями, о коих однако же нужных актов не предъявляют, они употребляют себя более к нарушению нежели к соблюдению правосудия.”^[19] Гартинг предлагал заменить их представителями тех помещиков, которые прибыли в Бессарабию с волной недавних переселенцев и оказались более достойными и способными для отправления должностей советников. Однако, заняв негативную позицию по отношению к местным управленческим практикам, он также не считал возможным прямое введение в области общероссийской губернской администрации. Подобно Байкову, новый губернатор предлагал взять за образец Таврическую губернию, “бывшую краем равномерно как Бессарабская область принадлежавшим Турции, где также прежде не было никаких законов” и представлявшую, подобно Бессарабии, “особенные виды к населению оной и расширению торговли”.^[20]
В “Проекте образования по части гражданского управления”, составленном в феврале 1814 г., Гартинг определил недостатки существующей системы управления. Общее собрание областного правительства, состоящее из президента (губернатора) и 12 советников обоих департаментов не является постоянным присутствием, подобно губернскому правлению в Таврической губернии. Оно созывается губернатором лишь для решения вопросов, выносимых им на обсуждение. Не будучи подчиненным Сенату и Государственному совету, Общее собрание не может апеллировать в эти инстанции для контроля за действиями губернатора. Отсутствие вице-губернатора и постоянного губернского присутствия в случае болезни или отлучки губернатора оставляет область фактически без руководства. Эффективности первого департамента, занимающегося правосудием, препятствует отсутствие президента, который мог бы заниматься классификацией дел для их дальнейшего производства по молдавским или российским законам. “Первых из них, по-видимому, вовсе не существует, ибо нигде нет никаких ни книг молдавским законам, ни актов, чтобы, хотя какие-либо сторонние законы в Молдавии были введены в употребление; а рассказывают лишь молдавские бояры словесно, что в Молдавии есть обычаи, в свое время употребляемые”, – писал Гартинг, подчеркивая бессистемность и противоречивость данных правил. Как видим, вопрос о преемственности местной традиции и наличии особых “обычаев” вновь стал главным аргументом против предоставления автономного управления новой имперской провинции. Утверждение Гартинга об отсутствии в Бессарабии писаных законов являлось явным преувеличением. В то же время, надо учитывать вполне естественное желание бессарабских бояр оставаться единственными толкователями местного права. Поэтому не исключено умышленное сокрытие от Гартинга правовых актов и сборников. Свою роль могла сыграть и медлительность работы комиссии по кодификации законодательства, составленной из бессарабских дворян А. Н. Бахметьевым, ставшим впоследствии полномочным наместником.
Другим явным недостатком, по мнению Гартинга, было объединение в одном департаменте уголовных и гражданских дел с исполнительными. Наконец, наличие в кадровом составе департамента только двух русских советников при семи молдаванах автоматически приводило к решению рассматривавшихся вопросов исключительно в интересах молдавской стороны.^[21] Второй департамент правительства, во главе которого, по представлению Гартинга и согласно общероссийской практике, должен был стоять вице-губернатор, существовал почти исключительно на бумаге, так как из положенных трех советников в нем присутствовал лишь один, заведовавший областной статистикой, финансами, торговлей и промышленностью.^[22] В результате, финансовая отчетность за 1812-1814 гг. просто отсутствовала. Единственное, что могло бы исправить положение, по мнению Гартинга, была немедленная всеобщая ревизия.
На уровне уездной (цынутной) администрации основной мишенью критики стал институт исправников, которые, согласно Гартингу, были не столько исправниками в российском смысле, сколько полновластными хозяевами цынутов. Если соотносить их полномочия с прерогативами должностных лиц в России, то бессарабские исправники являлись одновременно уездными предводителями дворянства, главами гражданских и уголовных уездных судов, главами земских судов и земской полиции, а также городничими и городовыми магистратами в местечках. При этом они сменялись каждый год, что еще более запутывало дела.^[23] Еще одним, причем едва ли не главным пороком в области управления Гартинг считал отсутствие института областного прокурора и областных и уездных стряпчих, которые контролировали бы деятельность центральных департаментов и уездных исправников. Введение их должностей и немедленное начало разработки областного устава (предписанное в свое время Чичаговым Стурдзе) было, в представлении губернатора, основным условием успешной интеграции Бессарабии в империю.^[24]
Между тем, назначение Гартингом ряда русских чиновников в центральные и уездные органы власти, а также нескрываемое им желание сократить автономию области, вызвали недовольство бессарабских дворян. Ими были составлены петиции царю, Комитету министров и лично председательствовавшему в нем графу Н. И. Салтыкову. Бессарабская оппозиция обратилась к митрополиту Гавриилу, прося его передать петиции адресатам. Привлечение митрополита способствовало успеху предприятия. В глазах правительства он был, несомненно, наиболее авторитетной фигурой в Бессарабии, особенно благодаря поддержке, оказанной церковью российской военной администрации в Дунайских княжествах во время последней войны. Не менее значимым был вклад Гавриила в прекращение массового исхода крестьян за Прут, который начался из-за злоупотреблений властей и слухов о возможности распространения на область крепостного права.
Петиции бессарабской оппозиции строились на обвинении администрации Гартинга во всех мыслимых злоупотреблениях, а также на опровержении мнения Байкова и Гартинга об отсутствии в Бессарабии местных законов и обычаев. Однако аргументация сторонников автономии также была голословной. Репрезентация исторической памяти в их сознании была весьма ограниченной:

“Четвертый истекает век, как Молдавия управляется законами и правилами своими, и потому, можно ли поверить, что она не имела и ныне не имеет оных? Разве не существуют все древние обычаи молдавские и непременные правила? Разве нет печатных правил Василия Воеводы? Не существуют ли изданные в разные времена узаконения господарей, грамоты и завещания? Не производятся ли дела на основании законов Юстиниана и других греческих императоров?”^[25]

Предметом особого возмущения бояр стало применение по отношению к ним телесных наказаний. Свою петицию митрополиту Гавриилу они заканчивали просьбой передать императору их желание иметь в качестве губернатора “природного молдаванина, который бы знал наш характер, веру нашу и законы”. При этом называлась конкретная кандидатура – И. Ф. Катаржи. Другим требованием было возведение самого митрополита в качество первоприсутствующего в первом судебном месте, что не могло не понравится честолюбивому Гавриилу. Он согласился ходатайствовать перед обер-прокурором Синода, а через него и перед императором.
В письме митрополита Гавриила обер-прокурору Святейшего Синода А. Н. Голицыну аргумент о наличии в Бессарабии особой местной юридической традиции приобретал более развитую форму. Гавриил происходил из Трансильвании, где во второй половине XVIII – начале XIX вв. в церковных кругах развернула свою деятельность арделянская школа, выдвинувшая тезис о латинском происхождении румынского языка. Поэтому не случайно появление в письме митрополита Голицыну тезиса о римских истоках молдавского законодательства:

“Молдавия, как римская колония, управлялась издревле римскими законами; впоследствии времени она сделалась областью константинопольского государства, и как христианские, так и мусульманские потом государи не отнимали у них прав. Молдавский диван и теперь имеет для руководства Юстиниановы законы. Что же касается злоупотреблений, то они не могут считаться доказательством отсутствия законов.”^[26]

Петиции бессарабских бояр и ходатайство Гавриила возымели результат. В мае 1815 г. в Бессарабию был направлен чиновник МИДа П. И. Свиньин с целью сбора информации о местном законодательстве. Бояре, по-видимому, нашли с ним общий язык, ибо Свиньин решительно признал существование региональной правовой традиции, восходящей к римско-византийскому праву. В своем пространном “Описании Бессарабской области” Свиньин указывал на Юстиниановы законы, веденные в Молдавии под именем “Василика” господарем Александром в начале XV в., уложение господаря Василия 1646 г., кодексы Леона и Арменопуло, и скрупулезно перечислял разновидности хрисовулов, фирманов и хатишерифов, действовавших на территории Бессарабии до вхождения в состав Российской империи. Наличие же злоупотреблений чиновник относил к неизжитому “духу турецкого деспотизма”, а не к недостатку законов.
В задачу Свиньина входило также приведение местных законов в систему. Составлением свода занялся специальный дворянский комитет, куда Свиньин направил все собранные им материалы. Однако, работа комитета завершилась ничем.^[27] Тем не менее, в Петербурге, по-видимому, удовлетворились выводами Свиньина, ибо его миссия открыла новый, ориентированный на местную “традицию”, период имперской политики в Бессарабии. 1 апреля 1816 г. последовал рескрипт на имя Гавриила, в котором Александр Первый отмечал, что учреждая временное управление в Бессарабии, он

“положил оному в основание давнишние ее обычаи и преимущества. Не приступая к окончательному его образованию, Я хотел прежде научиться из опытов, и ожидал, что время и обстоятельство, а также точные обо всем донесения покажут мне, каких должно ожидать последствий от сего опыта.”

Далее Александр указывал, что с прискорбием узнал о злоупотреблениях, вызвавших бегство жителей за Прут, и потому посылает наместника для исправления ситуации:

“Мое намерение состоит в том, чтобы указать ей (Бессарабии – В. Т.) гражданское управление соответственное с ее нравами, обычаями и ее законами. Все состояния жителей имеют равное право на наследие предков своих и на мое к ним благоволение и все духовенство, дворянство, граждане и народ должны найти равную защиту и покров в сем новом образовании.”^[28]
В это время статс-секретарем и одним из руководителей внешней политики России стал И. А. Каподистрия. Особое внимание он уделял бессарабским делам. Естественно, он воспользовался положительными выводами Свиньина для того, чтобы убедить Александра I в необходимости продолжить мягкую политику, проводившуюся в 1812-1813 гг. В качестве наместника первоначально был избран сенатор Модерех, однако очень скоро выбор был пересмотрен в пользу военного губернатора Подольской области, героя Отечественной войны 1812 г. Алексея Николаевича Бахметьева. В секретном письме Бахметьеву Каподистрия отмечал, что политической целью устройства управления Бессарабией было привлечение сюда прорусски ориентированных представителей балканских народов, которым не принес облегчения Бухарестский мир. Однако вместо притока людей, политика старой администрации привела к эмиграции местных жителей. Каподистрия подчеркивал: “Речь идет о том, чтобы на деле показать, что при всем сохранении за краем его отличительного и национального характера, можно добиться того, чтобы сделать край исключительно полезным для Империи в отношении финансов, населения, торговли и политики.”^[29]
В высочайшем рескрипте на имя наместника от 21 мая 1816 г. упоминалось обещание, данное при присоединении Бессарабии ее жителям от имени императора “предоставить все выгоды чадолюбивого и на христианской вере основанного правления”:^[30]

“Сей цели нельзя достигнуть иначе, как дав Бессарабии особое областное управление согласное с коренными ее законами, с нравами и обычаями, достаточное к обеспечению прав и преимуществ, принадлежащих к каждому сословию жителей, и, наконец, способное к постепенному раскрытию тех обильных источников коими природа так щедро наградила сию землю.”^[31]
Рескрипт предписывал наместнику напрямую обращаться к государю по всем вопросам, касающимся управления краем. Среди предписаний имелось и указание на необходимость расследовать злоупотребления, имевшие место в период правления Гартинга, равно как и саму деятельность последнего. Приложенная к рескрипту Высочайше утвержденная записка содержала инструкции по образованию областного правительства. “Можно ли надеяться, – вопрошал документ, – чтобы щастие какого бы то ни было народа устроилось через принуждение, чтобы он переменил свойство свое и подчинил его образу правления, совсем для него чуждому”?^[32] В записке также имелись заверения в адрес населения близлежащих турецких областей в “миролюбивых стремлениях” императора.^[33]
Наместнику предписывалось восстановить управление на тех простых основаниях, которые были с самого начала указаны в инструкции Чичагова Стурдзе. После этого надлежало приступить к собственно “образованию” правительства, окружив себя дальновидными людьми из местных жителей, опрашивая которых о местных традициях и обычаях, можно было бы окончательно определить форму областного правления. На место проворовавшихся чиновников предполагалось назначить способных местных жителей, а список оставшихся вакансий отправить в Петербург. Разделение властных структур на “управительные” и судебные, впоследствии зафиксированное в “Уставе”, было намечено уже в данных инструкциях. Выработка устава возлагалась на наместника. При этом он должен был учесть мнения советов обоих департаментов и их членов. Проект должен был содержать четыре непременных элемента: определение прав и обязанностей всех классов населения,^[34] порядок выборов в оба департамента и исправников в уездах, определение судопроизводства на молдавском языке и по земским законам, для кодификации которых предполагалось составить комиссию из местных помещиков и, наконец, устав внутренней и пограничной полиции области.^[35]
Особым образом определялось отношение Бессарабии к другим губерниям Российской империи и к молдавскому княжеству. Поскольку в Бессарабии на тот момент не существовало крепостного права,^[36] инструкция постановляла, что в случае переселения в Бессарабию кем-либо из помещиков левобережья Днестра крепостных частновладельческих крестьян, последние переставали считаться крепостными и получали те же самые гражданские и личные права, “какие предоставлены коренным обывателям”. Иначе “в местной системе возникнет пагубное расстройство, и между народами возродятся зависть, опасения и всякие раздоры”.^[37]
Практическим результатом этих предписаний стало создание временного комитета из десяти молдавских дворян под председательством гражданского губернатора И. Х. Калагеоргия. В его задачи Бахметьев вменил учреждение управленческих органов края.^[38] В уездных (цынутных) присутствиях помимо исправника и ревизора назначался особый чиновник, являвшийся “доверенным лицом к защите дворянства и народа на землях его водворявшегося, ото всех несвойственных правам их притязаний и самовольных, а тем более противузаконных налогов”.^[39]
“Проект Главных оснований к образованию внутреннего гражданского управления в Бессарабской области” был утвержден практически без изменений в качестве “Устава Образования Бессарабской области” в начале апреля 1817 г. Согласно ему, во главе “областного начальства” учреждался Верховный совет, состоявший из президента (наместника или военного губернатора), гражданского губернатора, вице-губернатора, председателей уголовного и гражданского судов и четырех депутатов от дворянства, избираемых каждые три года. Совет являлся высшей административной и апелляционной инстанцией. Все административные и судебные вопросы в нем решались простым большинством голосов. Недовольные могли обжаловать решения Верховного совета в Государственном совете через министра юстиции или генерал-прокурора.^[40]
Главой областного начальства являлся наместник или военный губернатор, в полномочия которого входило не только председательство в Верховном совете, но и утверждение всех выборных должностей. Новые органы управления Бессарабией делились на правительственные и судебные. Собственно областное правительство состояло из исполнительной и казенной экспедиций, которые занимались малозначительным рутинным производством независимо друг от друга, но объединялись в “полное собрание областного правительства” для решения дел “особой важности”.^[41] Судебная часть состояла из уголовного и гражданского судов.^[42] Имперские власти назначали обоих председателей и по одному советнику в каждый суд. Остальные чиновники избирались дворянством на трехлетний срок.
Уголовные дела рассматривались на русском и в соответствии с российским законодательством. Они могли быть пересмотрены губернатором при наличии достаточных оснований. Согласно инструкциям, “гражданский суд по делам тяжебным частных лиц руководствоваться будет правилами и обычаями молдавскими и производить оные на том же языке”. В казенных делах предусматривался российский порядок производства, но в тоже время предписывалось учитывать традиции “прав, преимуществ и обычаев земли” в вопросах охранения частной собственности.^[43] Таким образом, проект предоставлял местной аристократии некоторое участие в делах. Часть судебной практики (гражданские дела, охрана собственности) также базировалась на региональном законодательстве. В то же время, нельзя не обратить внимание на то, что ключевые элементы (большинство в Верховном совете, финансовые расходы) оставались под контролем либо центрального правительства, либо Наместника.
Поручая Бахметьеву миссию обустройства управления Бессарабией, Александр Первый перевел под его начальство несколько чиновников, которые должны были составить костяк новой администрации. Среди последних выделялся Екатеринославский гражданский губернатор И. Х. Калагеоргий – протеже И. А. Каподистрии. В Бессарабии он должен был выполнять те же функции, что и в Екатеринославской губернии. Однако взаимопонимания между ним и Бахметьевым, по-видимому, не возникло. По словам Калагеоргия, последний не передал ему высочайшие инструкции, а лишь зачитал их в его присутствии. В дальнейшем, он старался всячески отстранить Калагеоргия от дел. Это вызвало в адрес Бахметьева обвинения в авторитарной политике, будто бы он игнорирует те самые выборные принципы, которые был призван ввести. Например, переизбрание членов выборных органов правительства происходило не путем тайного голосования депутатов-выборщиков от уездов, но через простой гласный опрос членов правительства. Они, естественно, проголосовали друг за друга. Когда депутаты от уездов прибыли в Кишинев, результаты “выборов” уже были санкционированы наместником. Жалобы депутатов им были проигнорированы. Еще более своевольно, по мнению Калагеоргия, Бахметьев поступил в вопросе о выработке проекта устава образования бессарабской администрации. Проект этот составлялся в тайне, и был вынесен во Временный совет не для обсуждения, а сразу для подписания. Найдя основные положения предлагаемого закона противоречащими общей системе имперской администрации, Калагеоргий отказался подписать ряд статей. Он счел нужным написать особое “Мнение”.^[44] В нем он отстаивал тезис о необходимости приведения состояния области в соответствие с общим управлением империи.^[45]
Конфликт Бахметьева и Калагеоргия, вероятно, имел личностный характер, поскольку оба сановника представляли разные группировки в имперской высшей администрации. Но, наряду с этим, они “объективно” воплощали два противоположных подхода к судьбе Бессарабской автономии: “самодур” Бахметьев отстаивал местнические интересы, в то время как “легалист” Калагеоргий проводил линию на унификацию управления областью с общеимперской системой.
Так, Калагеоргий считал, что права и обязанности гражданского губернатора Бессарабии должны соответствовать полномочиям и функциям, закрепленным за этой должностью в других губерниях Российской империи. Поэтому его прямое подчинение наместнику является неправильным.^[46] Правительство области следовало бы разделить на четыре части, с тем, чтобы каждая из них подчинялась определенному министерству.^[47] Областной прокурор должен был стать независимым от “главного начальника сей области”, и непосредственно подчинятся министру юстиции. Главным же начальником области, подобно другим пограничным областям, должен являться военный губернатор, а не наместник, которого Калагеоргий считал фигурой временной. Наконец, поскольку в компетенцию уездных судов входили и уголовные дела, судить которые надлежало по общероссийскому законодательству, “Мнение” предлагало ввести в состав судей российских чиновников.^[48] Все эти предложения означали еще меньшее внимание к местной специфике, чем то, которое уделял ей в своих инструкциях Бахметьев.
Однако бросается в глаза некоторое противоречие между содержанием “Мнения” Калагеоргия и его письма, адресованного Каподистрии. В послании он критикует Бахметьева за профанацию выборов в областное правительство и склонность к авторитарным методам, т. е. за недостаточно последовательную реализацию принципа автономии области и уважения “традиций”. Во “Мнении” же Калагеоргий настаивает на необходимости унификации правления Бессарабией и приведения его в соответствие с общероссийскими образцами. На наш взгляд, это противоречие объясняется тем, что официальная риторика Калагеоргия, в принципе, не отражала его убеждений. В зависимости от обстоятельств он использовал те или иные аргументы для достижения сугубо конкретной цели – избавления от тягостной зависимости от наместника. Однако сам факт наличия противоположных “риторик” очень показателен. Он иллюстрирует пределы дискурсивного поля общеимперской политико-административной реформы, т. е. те варианты и сценарии, по которым она потенциально могла развиваться, и вокруг которых шла борьба.
“Мнение” Калагеоргия было послано Каподистрии в Петербург вместе с опровержением, написанным по приказу Бахметьева. В нем доминировали выражения, заимствованные из рассмотренных нами выше Высочайшего рескрипта и “Записки”. Бахметьев отмечал, что

“учреждение здесь правительства с предоставлением оному непосредственной власти… [является] необходимым для пользы и благоденствия народа. С противным же этому распоряжением, провинцию оставленную на собственных правах, руководствующуюся обычаями земли едва ли можно будет обеспечить в своих преимуществах, коих сохранение зависит единственно от познания местных правил и постановлений существующих в здешнем крае.”^[49]

Рассматривая доводы Калагеоргия против административной специфики Бессарабии, Бахметьев писал, что основанием для последней была не близость или удаленность от центра (“провинция Финляндская, невзирая на весьма близкое положение ея от столицы, оставлена на особых правилах”), но “политическое отношение ея (области) к державе, к которой сделалась она подвластною”.^[50] Подобно Калагеоргию, Бахметьев также апеллировал к общероссийской практике, но к ее прямо противоположным сторонам, отмечая повсеместность подчинения гражданского губернатора генерал-губернатору.^[51]
Когда началась эта полемика между двумя чиновниками, позиция Петербурга по отношению к бессарабским делам была уже выработана и оставалась неизмененной. Централизаторские аргументы Калагеоргия не возымели действия. В июле 1817 г., по собственной просьбе, он был переведен обратно в Екатеринославскую губернию. Вместо него гражданским губернатором назначили К. А. Катакази, а председателем временного комитета – Ф. И. Недобу.^[52] Восторжествовала логика “наместничества”, подразумевавшая апелляцию к самоценной “памяти” региона.
Наиболее завершенным воплощением логики наместничеств стала “Государственная Уставная Грамота Российской Империи”, разработанная в канцелярии Н. Н. Новосильцева в 1819-1821 гг. Согласно ей, империя разделялась на большие области (наместничества), состоявшие из нескольких губерний “по мере народонаселения, расстояния, обширности и смотря на нравы, обычаи и особенные или местные законы, жителей между собой сближающие”.^[53] Центральные государственные органы (исполнительные, законодательные и судебные) дублировались на уровне наместничеств. Законодательные органы последних (Сеймы наместничеств) участвовали в разработке местных законов, окончательное утверждение которых зависело, однако, исключительно от государя.^[54] Бессарабская область в силу малой территории и малочисленности населения не могла составить отдельного наместничества. Но став частью какого-нибудь наместничества, обладающего институционально закрепленной правовой спецификой, область наверняка сохранила бы свой особый статус. Однако амбициозность проекта “конституции” Новосильцева была обратно пропорциональна шансам на его реализацию в имперском масштабе.
“Проект учреждения наместничеств”, составленный в 1816 г., не содержал никаких упоминаний ни о функционировании в регионах особых законов, ни о создании в них каких-либо законодательных и законосовещательных органов наподобие тех, что должны были возникнуть в соответствии с “Государственной Уставной Грамотой Российской Империи”.^[55] Однако проект по-новому определял структуру административного пространства, возводя 10 или 12 предполагаемых наместников в ранг министров, предоставляя им, наряду с функциями надзора, полномочия по исправлению злоупотреблений и упущений губернской администрации, а также давая право в чрезвычайных случаях пересматривать решения Сената и министерств^[56] и вмешиваться в делопроизводство.^[57] Создание значительных наместнических канцелярий и советов наместничеств, дублирующих структуры центральных министерств,^[58] привело бы к образованию промежуточных региональных элит. Тем самым возникли бы условия для постепенной дифференциации административных практик в разных частях империи в соответствии с местной спецификой, что, в свою очередь, в перспективе порождало бы альтернативный сценарий “либерализации” власти и построение федеративного типа политического пространства. Но и в ближайшем будущем введение наместничеств вело бы к повышению значения местных “традиций” в администрировании регионов империи. Оборотной стороной такого развития было бы ослабление центральной власти и, прежде всего, власти министров. Поэтому неудивительно, что данные проекты вызывали их сопротивление.
В то же время, как показала история противостояния Бахметьева и Калагеоргия, создание автономных систем управления регионами сопровождалось систематическим нарушением правовых норм, выработанных европейской юриспруденцией нового времени: принципа разделения властей, процедуры принятия коллегиальных решений, положения об ответственности администрации и т.п. Последовательная же защита модерных практик управления и суда порождала стремление ограничить власть местных “обычаев”. Наиболее красноречивым противником наместничеств стал министр финансов А. Д. Гурьев. Будучи сторонником разделения властей, Гурьев возражал против их объединения на региональном уровне в руках наместника, а также против выполнения им одновременно функций управления и надзора. По его мнению, учреждение института наместничества со столь широкими полномочиями привело бы к разрушению существующей министерской системы управления:

“Единство правил и действия есть главное основание учреждения министерств… Надлежит, чтобы каждое министерство имело свою сферу, правильно и точно обозначенную, чтобы радиусы отходили от центра до самых конечностей сферы, и чтобы министр мог видеть и действовать посредством каждого луча от сосредоточения правительства и до самых отдаленных пределов государства, так чтобы, их действие не было прерываемо или останавливаемо никакою другою постороннею властию.”^[59]

Министерство уподоблялось Гурьевым некому идеальному контролеру, находящемуся в центре, и потому полностью контролирующему гомогенное и абсолютно прозрачное административное пространство, не искажаемое никакими другими локусами власти и особыми административными режимами, предполагавшимися системой наместничеств:

“Если по местным положениям нужны некоторые отступления от общего порядка, то оныя должны быть следствием собственной заботливости и предусмотрительности верховнаго правительства, а не настояний местного управления.”

Последнее привело бы к борьбе территорий за свои частные выгоды, и к появлению разнородных требований, выдвигаемых каждым наместничеством. Ссылаясь на успешный опыт административной унификации Англии и Франции и проблемы, с которыми сталкивались гетерогенные Испания и Австрия, Гурьев задавал вопрос о целесообразности “посевать семена разнообразных интересов и вводить начала федеративной системы” в стране, которая, по его мнению, всегда была унифицированной (унитарной).^[60]
Победа логики централизованного министерского управления над логикой наместничеств, как совершенно верно утверждал Гурьев, соответствовала современным политическим тенденциям. Однако, приобретая благодаря административной централизации мобилизационные ресурсы, империя утрачивала поливалентность своих властных структур. А унификация административных практик вела к игнорированию местных элементов, полностью ассимилировать которые империи все равно бы не удалось. Это приводило к росту противодействия имперской политике на местах. Заимствуя административные практики централизованного, а впоследствии – национального государства, империя как бы утрачивала “имперскость”, если под последней понимать гетерогенность ее политико-административного пространства, способного включать в себя максимально разнообразные уклады и интересы.
1818 г. был важным с точки зрения развития конституционных проектов Александра. Возвращаясь из Варшавы, где царь открыл заседание первого сейма “скандальной” речью, содержавшей намеки на возможность “законно-свободных” учреждений для России, Александр на два дня остановился в Кишиневе. Он хотел утвердить “Устав”, еще в 1817 г. предварительно одобренный в Петербурге. В рескрипте наместнику от 29 апреля 1818 г. Александр выражал удовлетворение работой, проделанной над новым главным законом Бессарабии. Как бы следуя обещаниям, данным однажды митрополиту и боярам, император заявлял в рескрипте, сопровождавшем публикацию “Устава”, что “Бессарабская область сохраняет свой народный состав, и вследствие сего получает особый образ управления”. Формулировки рескрипта наглядно демонстрировали экспериментальный характер “Устава”: “постановление, столь много значащее по важности, какую оно в себе заключает, должно предварительно подтверждено быть временем и опытом”. Поэтому окончательное утверждение “Устава”, несмотря на его немедленное введение в действие, откладывалось.^[61]
Собственно, “Устав” представлял собой “Проект” 1817 г., дополненный положениями о правах и преимуществах жителей, о гражданском губернаторе, о губернском прокуроре, о полномочиях цынутных исправников и судов и о порядке делопроизводства. Особый интерес с точки зрения исторической памяти представляет положение о правах и преимуществах жителей, в значительной степени консервировавшее историческую социальную структуру региона, к тому времени претерпевшего серьезные изменения в демографическом отношении. Местное дворянство получало все права и преимущества российского дворянства, сохранив при этом еще и древние молдавские привилегии, в том числе право на владение цыганами. Сохранялся и целый ряд промежуточных социальных категорий между дворянством и крестьянством. Хотя новая тенденция в законодательстве должна была способствовать постепенному сокращению их числа. Например, представители слоя бояринашей – лиц недворянского происхождения, занимавших высшие дворянские должности – сохраняли личное “благородство” и освобождались от всех казенных пошлин. Однако их потомки переходили в звание мазылов, теряя отцовские привилегии. Также сохранялись привилегированные податные сословия мазыл и рупташей.^[62]
Купечество и мещанство получали право свободной торговли на общероссийских началах и платили государственные подати на основании господарских грамот. Их общественные повинности определялись в соответствии с общей раскладкой по области. Крестьянство сохраняло личную свободу от владельцев земель, его имущество подпадало под защиту областного правительства. Крестьянские повинности определялись категорией земель, на которых они проживали.^[63] Полной ликвидации подлежала лишь категория скутельников, которую образовывали различные группы населения, поступившие в личную зависимость от бояр и исключенные на этом основании из государственного налогообложения.^[64]
Вступление в силу “Устава” положило начало десятилетнему периоду функционирования автономной администрации области. Дворянские выборы прошли в июне 1818 г., и через несколько месяцев органы власти приступили к работе. Однако нововведения не привели к усилению эффективности управления. Верховный совет работал очень медленно. Вот как описывает поведение депутатов на его заседаниях известный мемуарист Ф. Ф. Вигель, в 1824-1825 гг. ставший вице-губернатором области и фактически управлявший ею некоторое время ввиду отсутствия губернатора и наместника:

“Обыкновенно же собираются в 10 часов с видом неудовольствия, потом слушают дела с видом скуки и равнодушия, более шести раз в час каждый зевает; когда же пробьет 12 часов, то все взоры устремляются поминутно на стенные часы в присутствии. Во второй половине первого являются признаки нетерпения и аппетита; кто встает, сядет и потом опять встает, телодвижениями, взорами показывают другие, что им несносно, и когда пробьет час, то все с шумом поднимаются, восклицая: “домой, пора обедать”, хотя бы одну страницу осталось еще дослушать из начатого дела.”^[65]

По некоторым данным, из 200 дел, поступавших в Совет ежегодно, решалось не более 13.^[66] Тем не менее, Совет решил принципиальный вопрос о законодательной базе гражданского судопроизводства. Её должны были составить “обычаи Молдавии”, апробированные областным правительством, сборник римско-византийских законов “Василики”, к которым было предписано обращаться в случае отсутствия соответствующих обычаев, а также сборник “Арменопуло”, представлявший собой ни что иное, как позднее переложение “Василик”.^[67] Судебная часть по-прежнему не справлялась с объемом дел. В судах фиксировались вопиющие злоупотребления. Коррупция доходила до таких размеров, что “тяжущиеся” покупали возможность самим писать заключения по собственным делам. Уголовный суд области и вовсе действовал исключительно в лице своего председателя, единолично решавшего все дела. Ситуация в уездных управах и судах была еще более вопиющей. Как отмечал Ф. Ф. Вигель, здесь “почитается дураком тот исправник, который в год не получал 100.000 левов”.^[68] Казенная часть не предоставила ведомости о доходах и расходах за 1816-1818 гг. Проверки обнаруживали злоупотребления в отношении государственных откупов.^[69] На дворянских выборах, тем временем, соревновались две “партии”: к первой принадлежало небольшое число крупных земельных собственников, ко второй – многочисленные мелкие землевладельцы.
Просвещенческий взгляд на развитие общества, предписывающий предоставлять подчиненным территориям режим управления, наиболее близкий местным историческим обычаям, вступал в противоречие с общеюридическими нормами той же просвещенческой традиции. Поэтому неудивительно, что основным вдохновителем отмены административной обособленности Бессарабии стал новый наместник, М. С. Воронцов, известный своими англофильскими, т. е. “либеральными” взглядами. Приехав в Бессарабию в августе 1823 г., он быстро оценил недостатки существующего правительства, и начал энергично проводить в его состав своих людей. Одним из них стал и Ф. Ф. Вигель. Для разбора финансовых дел и недоимок был учрежден ревизионный комитет, изменены и значительно расширены штаты казенно-экономической экспедиции. Последовали серия увольнений полицейских чиновников и волна расследований злоупотреблений в цинутных присутствиях.^[70] Однако эти меры так и не смогли кардинально изменить ситуацию в области. Современники свидетельствуют о параличе власти, проявившемся в неуклонном росте количества бродяг и разбойничьих шаек, всеобщей деморализации населения. Эти факты, наряду с влиянием противников областной автономии, которые были среди приближенных Воронцова, утвердили его в мысли о необходимости пересмотреть форму правления Бессарабией.
В конце 1826 г. наместник отбыл в Петербург, где активно лоббировал идею пересмотра Устава. Его усилия увенчались успехом, тем более, что “Устав” 1818 г. так и не был окончательно утвержден императором. Согласно новому “Учреждению управления Бессарабской областью” от 29 февраля 1828 г., Верховный совет переименовывался в областной. Высшим органом становилось областное правление, весь состав которого назначался центральной властью. Упразднялась выборность должностей в областной и уездной администрации, которую предусматривал первоначальный вариант “Устава”. Наместничество также ликвидировалось, и область на общих основаниях входила в состав Новороссийского генерал-губернаторства.^[71]
Дореволюционные авторы (Вигель, Накко) возлагали вину за отмену бессарабских свобод на злоупотребления бессарабских дворян. Но, скорее всего, неудача бессарабского административного эксперимента объясняется административной практикой руководства края, в которой общая неэффективность российской бюрократии наложилась на личный оппортунизм местных элементов, получивших доступ к управлению посредством дворянских выборов. Призванный преодолеть оба эти недостатка, “Устав” 1818 г., по иронии судьбы, создал систему, при которой они процветали. Наконец, решающим обстоятельством было то, что по прошествии 15 лет с момента аннексии Бессарабии, империя в значительной степени преодолела разрыв между масштабами экспансии и наличными ресурсами. Другими словами, в ее распоряжении теперь оказалось достаточно чиновников, чтобы отказаться от “услуг” местных элементов. Однако, как продемонстрировала дальнейшая история Бессарабии, у империи, все же, не хватило ресурсов для того, чтобы сделать из этой относительно отсталой периферии “золотой край”.^[72]

* * *

Можно предположить, что одной из причин провала бессарабского эксперимента была неспособность сформулировать сколько-нибудь определенную версию “исторической памяти”, которая бы также пользовалась признанием среди местного населения. Этому препятствовала сама организация административного пространства, которой сопровождалась инкорпорация края (достаточно произвольно очерченного) в состав империи. Мысль о необходимости предоставления области самоуправления на основании законов края, с привлечением местных помещиков, зародилась у самого имперского правительства, однако сведения о региональных “обычаях” перекочевали в правительственные рескрипты и инструкции из петиций молдавских бояр и митрополита Гавриила. Само же содержание и характер данных законов и обычаев центральной власти было неизвестно, и так и не стало известным, учитывая неудачу в разработке кодекса бессарабских законов. Показателен в этом отношении и тот факт, что разработка и принятие “Устава образования Бессарабской области” предвосхитило работу комиссии по кодификации местных законов. Работа над последней велась сначала рядом бессарабских помещиков, а затем, в 1820-х гг., при участии Петра Манеги и барона Ф. П. Бруннова.^[73] Однако, кодекс так и не был утвержден. Правительство, таким образом, исходило из абстрактной идеи наличия в каждой области каких-то особых, присущих именно ей законов, а не из реального знания местных норм и обычаев.
Действия имперских властей в случае с Бессарабией являлось искусственным конституированием не имевшей исторических прецедентов административной единицы, которой предоставлялся особый политический статус, исходя из почерпнутой у Монтескье идеи наличия в каждой стране особых законов. Все это весьма напоминает политику Александра I в польском вопросе после окончания наполеоновских войн. Учреждение Царства Польского, с его не имевшими исторического прецедента границами и конституцией, должно было символизировать внимание Александра к историческим и политическим традициям поляков. Подобно организации Бессарабской области, учреждение Царства Польского было памятником политического мышления позднего просвещенного абсолютизма, все еще питающегося политическими идеями ХVIII в., а не раннеромантической философией исторического права ХIХ в.
Соответственно, отмена особого политического устройства Бессарабии была частью общего процесса отказа от конституционного эксперимента на западных окраинах. К такому финалу привела неспособность имперского центра и местных элит достичь компромисса, который бы обеспечил успешную инкорпорацию последних в политическую структуру империи. Польское восстание 1830-1831 гг. и последовавшая за ним антипольская политика в Западном крае, с одной стороны, и отмена автономии и “мирная” руссификация помещичьего класса в Бессарабии, с другой были двумя полюсами единого процесса.