Миграции людей существуют столько же, сколько существует само человечество. Беженцы и мигранты являются символом современной цивилизации. Еще в прошлом столетии проблема оказалась настолько важной, что выработкой юридических стандартов при определении статуса беженца были вынуждены заниматься многие государства. Вехой в этом отношении явилось утверждение в 1951 г. Женевской конвенции о беженцах.^[1]
Из года в год число беженцев в мире по-прежнему возрастает. Причины остаются прежние: войны, внутренние конфликты, голод, экологические катаклизмы. Согласно статистике Управления Верховного комиссара по делам беженцев Организации Объединенных Наций (УВКБ ООН), в начале 2003 г. в мире насчитывалось 10 миллионов беженцев; всего же сферой деятельности УВКБ ООН было охвачено в то время 20 миллионов человек.^[2]
Политические изменения в Центральной и Восточной Европе в 1989-1991 гг. принесли с собой также волну беженцев. Массовые миграции на территории бывшего СССР сами по себе стали причиной конфликтов, проявлений ксенофобии и ненависти к людям, которые вынуждены были покинуть свои дома. В период распада СССР миграционные процессы правовыми процедурами не регулировались. Создание нормативной законодательной базы в новых политических условиях в краткие сроки было и остается заданием достаточно сложным. Страны Центральной и Восточной Европы начинали ратифицировать Женевскую конвенцию только после 1991 г. (за исключением Венгрии, ратифицировавшей Конвенцию в 1989 г.) и, тем самым, стали государствами, принимающими беженцев в соответствии с нормами международного законодательства. “Россия присоединилась к Конвенции в полном объеме в 1992 г., но почему-то в Российской Федерации не было принято во внимание, что Конвенция допускает оговорки, – считает А. М. Алексеева. – Многие страны об этом не забыли и, таким образом, поставили себя в более выгодное положение тем, что, оценив реально ситуацию в стране, сделали определенные оговорки, когда рассматривали вопрос о присоединении к Конвенции и о том, что страна-убежище должна взять на себя достаточно серьезные обязательства в соблюдении стандартов обращения с беженцами” (Правовое и социальное положение вынужденных мигрантов в России. С. 19).
В РФ ситуация усложнена тем, что кроме беженцев из так называемого “дальнего зарубежья”, в стране появилось большое количество т.н. вынужденных переселенцев.^[3] В эту категорию входят бывшие граждане несуществующего государства (СССР), а также граждане РФ, проживавшие на территории Чечни, где ведутся военные действия. После того, как Российская Федерация стала правопреемницей СССР, основная масса беженцев направилась в центральные регионы России. В связи с этим нормы Женевской конвенции о беженцах не всегда соответствуют реальной ситуации, сложившейся в РФ.
Беженцы из Чечни в поисках безопасных мест уезжают из РФ, многие из них останавливаются в Польше, Чехии или Венгрии (чаще всего это только остановка перед перемещением далее на Запад).^[4] Эти страны достаточно быстро приняли обязательства, налагаемые Женевской конвенцией, а также ввели в свое законодательство нормы, регламентирующие предоставление статуса беженца. Ближайшие соседи РФ не спешили с ратификацией Женевской конвенции и, соответственно, имели больше оснований отказывать в предоставлении статуса беженца лицам, которые стоят перед проблемой поиска постоянного или временного убежища.^[5]
Проблемы, которые обсуждались на общественных семинарах, проведенных в рамках программы “Миграция и право” под эгидой правозащитного общества “Мемориал” в (1998-2001 гг.), касались выплаты компенсаций за утраченное жилье и имущество гражданам, покинувшим Чеченскую Республику (доклады А. Короткова, И. Федотовой, О. Осиповой); правовых аспектов регистрации по месту жительства и месту пребывания беженцев, вынужденных переселенцев, иностранных граждан и граждан бывшего СССР (А. Ганнушкина, В. Кривцов, С. Пашин); часть выступлений была сконцентрирована на международных механизмах защиты прав беженцев. В докладах указывалось на недоработки законодательной и исполнительной властей в области миграционной политики. Интересной представляется дискуссия, касающаяся доклада, сделанного заместителем начальника Паспортно-визового управления МВД РФ В. Кривцова “О регистрации по месту жительства и месту пребывания в свете постановлений Конституционного Суда РФ”. Участниками семинара было обращено внимание на случаи незнания работниками милиции простого правила, что изъятие паспорта у кого-либо является незаконным.
Многолетний опыт работы ООН и Совета Европы, освещавшийся в докладах, является хорошей базой для решения некоторых проблем, возникших в российской правовой практике. В докладе Т. Смит, специалиста Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, обсуждалась возможность задействования системы ООН для защиты этих прав человека. Много полезной информации слушатели получили в ходе обсуждения конкретных примеров их нарушений прав человека и возможности использования процедур ООН в случаях, когда внутригосударственные механизмы защиты прав граждан оказываются неэффективными. Программный координатор “INTERIGHTS” по Центральной и Восточной Европе Б. Петранов проинформировал, какие решения принимаются Европейским судом по правам человека в миграционной сфере. Следует заметить, что в 1998 г., когда проводился четвертый семинар, в Европейском суде по правам человека в Страсбурге еще не рассматривались индивидуальные жалобы граждан РФ. В настоящее время, когда из РФ хлынул поток индивидуальных жалоб, страна должна быть готова к выплате компенсаций или же ускоренному устранению противоречий между внутренними законодательными нормами и европейскими правовыми стандартами. В 2002 г. итоги шестилетнего членства России в Совете Европы были подведены в Специальном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. О. Миронов обращал внимание на то, что “с точки зрения международного права частичное или неполное выполнение государством своих обязательств есть их невыполнение – какими соображениями это ни пытались бы затушевать”.^[6]
В первом и втором сборниках, кроме выступлений участников семинара, опубликованы очень важные приложения. В первом сборнике – это документы Организации Объединенных Наций (“Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания”, “Международный Пакт о гражданских и политических правах”, “Факультативный Протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах”) и Совета Европы (“Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод”), которые были ратифицированы РФ.
Во втором сборнике представлены документы, непосредственно касающиеся разных сфер жизни вынужденных переселенцев и беженцев, находящихся на территории РФ. Количество появившихся в краткий период времени (в основном, в 2001 г.) документов, вышедших из под пера правительства, президента или министра, кажется шокирующим. В мировой практике четкие правила взаимоотношений на уровне “гражданин – государство” свидетельствуют о слаженной работе государственного механизма. В данном же случае об этом говорить не приходится.
Хотелось бы обратить внимание на положение “О жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации”, в особенности на его IV раздел “Содействие вынужденным переселенцам в организации компактных поселений, строительстве жилья, создании инженерной и социальной инфраструктуры”. В нем предлагается следующее определение: “Под компактным поселением… понимается добровольно создаваемое поселение для постоянного проживания, как правило, в сельской местности нескольких семей вынужденных переселенцев общей численностью не менее 50 человек”. Отметим, что такой подход не может не ассоциироваться с попыткой изолирования вынужденных переселенцев от остальных граждан РФ, что явно не способствует преодолению негативных стереотипов, связанных с образом “вынужденного переселенца” (Правовое и социальное положение вынужденных мигрантов в России. С. 161).
Участники одиннадцатого семинара неоднократно отмечали случаи несоответствий в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ в сфере миграционной политики. Своеобразным “государством в государстве” остается Москва, где многие распоряжения городских властей свидетельствуют о явном нарушении конституционных прав граждан.
Ситуация, связанная с вынужденной миграцией в РФ, освещалась в докладе С. А. Ганнушкиной, руководителя Сети “Миграция и право” Правозащитного центра “Мемориал”. В докладе обращено внимание на то, что хотя “законы создавались по западным образцам, однако они выражали скорее стремление руководства страны обеспечить международное признание России как цивилизованного европейского государства, чем серьезное намерение создать в стране правовое поле”. Ганнушкина подчеркивала, что “в последние годы правовое положение мигрантов в России не только не было урегулировано, но стало более неопределенным, чем в 1993-1997 гг., когда оно только начинало приобретать законодательные рамки” (Правовое и социальное положение вынужденных мигрантов в России. С. 84-98).
Началом решения проблем мигрантов должна было стать принятие Федеральной миграционной программы, работа над которой началась в 1998 году. Однако в 2001 г. программа так и не была принята. В марте 2003 г. Правительство РФ одобрило новый документ – “Концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации”, правовую основу которой “составляют Конституция РФ, федеральные законы и другие нормативные правовые акты, а также общепризнанные принципы и нормы международного права”.
После ознакомления с материалами сборников вырисовывается далеко не оптимистическая картина. По мнению членов правозащитных организаций, “миграционная политика руководства Российской Федерации является карательной в отношении миллионов мигрантов, независимо от их гражданства, в том числе российского, национальной принадлежности и страны исхода”.^[7] Проблема соблюдения баланса между проявлением гуманности, государственной безопасностью и экономическими интересами в настоящее время является не столько российской, сколько глобальной проблемой. В данном случае такой баланс нарушен.
Особое внимание необходимо обратить на то, что сотрудники и члены Правозащитного центра “Мемориал” проделывают огромную работу в области защиты прав и свобод человека. Деятельность “Мемориала” заметна не только в стране, но и за рубежом. В ходе дискуссий, представленных в материалах семинаров, можно было заметить несовпадение мнений представителей государственной власти и неправительственных организаций. Однако положительным явлением является тот факт, что государственные чиновники и члены неправительственных организаций все же пробуют найти общий язык.
Семинары, организованные “Мемориалом”, имеют большое информационное и образовательное значение. Они важны как для отдельных лиц, интересующихся правами человека, так и для представителей общественности и власти. Было бы ошибочно утверждать, что неправительственные организации занимаются только критикой государственной политики. Во многих странах мира они стоят на страже прав человека, стараясь предотвратить их возможные нарушения. Так, в докладе Т. Смит, специалиста Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, подчеркивается важность диалога властей и правозащитников, который свидетельствует о том, “насколько демократична страна и общество” (Правовое и социальное положение вынужденных мигрантов в России. С. 88).