В течение трех десятилетий до начала Первой мировой войны Санкт-Петербург представлял собой город контрастов: с одной стороны – блеск царского дома, богатство дворянской и экономической элит, с другой – многочисленные слои населения, живущие в грязи и нищете. Индустрия, переживавшая в то время особенный подъем, спровоцировала наплыв из деревни в город тысяч людей, искавших работу, обострявших проблемы бедности и требовавших социально-политических мер по борьбе с ней.
В своем компактном исследовании муниципального попечительства о бедных на примере Санкт-Петербурга конца XIX – начала XX столетий Аннегрет Баутц обращается к игнорировавшейся на протяжении длительного времени теме и рассматривает важный аспект политики городских самоуправлений в поздней Российской империи.
Основную часть своего исследования она предваряет обзором истории развития законодательства о нищенстве и институтов попечительства о нищих в XIX веке, а также рассматривает важнейшие реформаторские дискурсы и восприятие бедности и нищенства в административных и министерских кругах.
Баутц наглядно демонстрирует, что уполномоченные чиновники в подавляющем своем большинстве хотя и неохотно, но все же постепенно признавали связь между ростом индустриализации и распространением бедности и нищенства, с одной стороны, и неудовлетворительным состоянием призрения бедных, с другой.
Феномен непреднамеренной нужды обсуждали как эксперты, так и общественность, состоявшая из представителей образованных и имущих слоев. Они не интерпретировали нищенство как отказ от работы, а воспринимали работоспособных нищих в качестве новой целевой группы для развития программ по призрению.
Однако до 1917 года правительство не провело ни одной заслуживающей внимания реформы в этой области. Группы деятелей, входивших в состав правительственной комиссии министерств и органов местного самоуправления, так и не смогли договориться между собой ни о кодификации законодательства о попечительстве, ни о распределении финансирования между местными самоуправлениями и государством. Вплоть до 1917 года между правительством и городскими самоуправлениями продолжались дебаты о распределении ответственности. Разногласия царили также и по вопросу о том, кто именно должен заниматься проблемами быстро растущего числа нищенствующих мигрантов, чтобы облегчить их крайне затруднительное положение, – общины в местах их проживания или крестьянские общества, в которых они родились и к которым были приписаны. При этом практически полностью игнорировалась сословная система, хотя – или как раз поэтому – сословные корпорации несли на себе часть повинностей по призрению своих нищих членов. На фоне недостаточных законодательных мер именно органы городского самоуправления, в особенности экономически преуспевающих регионов, оказались перед проблемой сдерживания нараставших социальных конфликтов.
Разумеется, городские самоуправления были не единственными, кто занимался проблемами нищенства. Вслед за А. Линденмаер Баутц подчеркивает важную роль общественных ассоциаций. В конце XIX века общественными деятелями на местах все чаще создавались ассоциации, целью которых было призрение бедных или другие виды благотворительной деятельности. Заняв таким образом нишу, оставленную государством без внимания, они сформировали публичное пространство, в рамках которого происходила рецепция и велись дискуссии о социальных проблемах.
Если благотворительная деятельность оценивается автором положительно как один из важных аспектов общественной инициативы, характерной для гражданского общества, то другие факторы, находившиеся за рамками общественного влияния, получают прямо противоположную оценку. Государство не прибегло практически ни к каким социально-политическим мерам. Оно не предоставило в распоряжение городского самоуправления удовлетворительного налогового инструментария, который позволил бы ему собственными силами решать растущие проблемы.
Так, например, Санкт-Петербург был вынужден довольствоваться скудными по сравнению со столицами других стран доходами, которые делали невыполнимыми многие инфраструктурные и благотворительные проекты. Одновременно городские гласные, будучи собственниками недвижимости, активно действовали в собственных интересах, используя далеко не все ресурсы налогообложения городской недвижимости.
В первую очередь призрение бедных страдало от того, что решением связанных с этим многочисленных проблем занимались разные инстанции или же между обозначенными проблемами не усматривалось никакой связи. Восприятие чиновников отражалось, в частности, в языке рассматриваемой эпохи: ключевые понятия “бедности”, “нужды” и “призрения” в конце XIX века не приобрели еще общепризнанных, фиксированных значений. Кроме того, долгое время большинство участников дебатов проводило различие между “преднамеренным” и “непреднамеренным” нищенством, причем так, что многие из нуждающихся стигматизировались не только вербально, но и в уголовно-правовом порядке – например, штрафами в виде принудительных работ. Такая практика означала одновременно высокие бюрократические издержки, поскольку состояние нужды или бедности подлежало тщательной проверке.
Только кардинальное изменение в восприятии нищенства и бедности привело в начале XX века к отказу от репрессивной политики в борьбе с ними.
Город прибег к амбициозным, однако на фоне массовой нужды изначально обреченным на неудачу превентивным мерам, например к контролю и координации распределения рабочих мест. Системы опекунства неимущих, построенные по типу эльберфельдовской и призванные привлечь частную инициативу, также не принесли ожидаемых результатов. Неудачу потерпела, в частности, программа целенаправленной помощи в случаях крайней бедности, предусматривавшая использование предварительно собранной информации.
Тем не менее можно отметить, что затраты города на классическую благотворительность перед Первой мировой войной хотя и увеличились в процентном отношении, однако в том же 1912 году составляли в конечном итоге только 4,2 % городского бюджета (S. 177).
Намного успешнее были реформаторские мероприятия в сферах образовательной политики и здравоохранения, воспринимавшиеся как основная задача городского самоуправления. В фокусе этих мероприятий находился индивидуум. Они не были такими дорогостоящими, как грандиозные проекты по строительству социального жилья, водопроводов или канализационных систем.
Баутц приходит к амбивалентному выводу. Хотя она констатирует перемену в сознании отцов города, которые начинают воспринимать бедность низших городских слоев как социальную проблему (а социально-политические меры распространяются ими также и на другие сферы – обеспечение жильем, медицинское обслуживание и образование), однако, по ее мнению, достигнутые успехи оставались в целом незначительными. Тем самым Баутц подтверждает, с одной стороны, известный пессимистический тезис о том, что Петербургская дума “непрерывно на протяжении длительного времени проводила политику исключительно в интересах домовладельцев и предпринимателей, занятых в транспортном деле” (S. 203), за счет общественных интересов. Не в последнюю очередь это означало, что мероприятия по развитию инфраструктуры города проводились прежде всего в центральных частях и крайне редко на окраинах (плохо обустроенных, предлагавших исключительно убогие условия жизни). Думское большинство, заключает Баутц, руководствовалось прежде всего финансовыми, а не социально-политическими соображениями.
С другой стороны, попечительству о бедных, по мнению автора, все же удается занять достойное место в городской политике под влиянием прогрессивно мыслящих гласных. Их подход наглядно демонстрировал реформаторский потенциал городского самоуправления. Однако ресурсов последнего оказалось недостаточно для того, чтобы подобающим образом решать социальные проблемы.
Исследование Баутц сводит воедино всю основную информацию по истории развития призрения нищих и попечительства о бедных. И хотя автор ставит под вопрос универсальность результатов своего исследования (S. 128), пример Санкт-Петербурга является прекрасной основой для компаративной истории политики местного самоуправления в поздней Российской империи.
Монография производит солидное впечатление и легко читается, однако в отдельных ключевых местах анализ остается поверхностным. Так, рассматриваемая проблема почти не увязывается с более широким историческим контекстом. В частности, автор практически не видит явной связи между историей попечительства о бедных и процессами развития гражданского общества. Оставаясь в узких тематических рамках, Баутц не задается также вопросом о политической культуре в Российской империи.
Именно для того, чтобы вникнуть в суть амбивалентности городской социальной политики (наличие которой не вызывает никакого сомнения), следовало бы подвергнуть не только более четкой, но и более тщательной деконструкции как группировки муниципальных политиков и их аргументы, так и столь часто упоминаемые Баутц “материальные и финансовые основания”. Хотя дискурс-аналитический или историко-семантический подходы требуют детальности и связаны с кропотливой работой, все же основные источники, такие как протоколы санкт-петербургской Городской думы, легко доступны. Тем не менее Городская дума остается для читателя аморфным коллективом, если не считать описания лишь некоторых грубых различий между новодумцами и стародумцами. То же замечание следует отнести и к различным публичным пространствам ассоциаций и прессы.
По всей вероятности, срочная сдача книги в печать ответственна и за то, что в ней отсутствует упоминание таких важных исследований политики городских самоуправлений в поздней Российской империи, как монография Лютца Хэфнера по Саратову и Казани или коллективный труд о местном обществе под редакцией Гвидо Хаусманна.^[1]