При обсуждении проблем, связанных с созданием Европейского союза, чаще всего встает вопрос о суверенитете. В частности, неоднократно обсуждалось, не превратил ли Маастрихтский договор Европу в некое подобие федеративного государства. Нельзя, однако, не удивиться тому, что многие юристы считают такую постановку вопроса само собой разумеющейся. Мы, напротив, позволим себе высказать гипотезу, согласно которой следует подвергнуть сомнению подобный метод изучения федерализма, при котором на первое место выходит проблема суверенитета и тесно с нею связанное разграничение между федеративным государством и конфедерацией. Мы не утверждаем, что понятие суверенитета неприменимо в принципе, мы хотим лишь сказать, что при обсуждении такого явления, как федерация, понятие это не столько способствует пониманию, сколько его затрудняет. Тот, кто хочет понять сущность федерации, должен резко изменить угол зрения, перестать использовать при анализе те понятия, которые не имеют к ней отношения и, напротив, использовать термины, имеющие к проблемам федерации отношение самое непосредственное. Иначе говоря, мы намерены показать самостоятельность федерации и федеративной идеи. Для этого мы противопоставим федерацию тому, чем она не является, а именно государству, и докажем, что если между двумя этими политическими сообществами и не существует онтологического различия, то во всяком случае природа их совершенно разная.^[1]

ОБЩИЕ МЕСТА ЮРИДИЧЕСКОЙ ТРАКТОВКИ ФЕДЕРАЛИЗМА

Подчеркнем наш исходный тезис: юридическая доктрина (или общая теория государства), по нашему убеждению, пребывает в плену заблуждений относительно федерализма, ибо чересчур доверяет двум общим местам. Первое из них – приравнивание федерализма к федеративному государству, второе – разграничение между федеративным государством и конфедерацией. Два этих заблуждения проистекают из одного и того же источника: из рассмотрения федеративного феномена с одной-единственной точки зрения – с точки зрения суверенитета. Мы попытаемся показать, что рассматривать понятие федерализма исходя из понятия федеративного государства – путь, ведущий в тупик, и единственный способ выйти из этого тупика – предложить новое понимание федерации.

ИЗУЧЕНИЕ ФЕДЕРАЛИЗМА ИСХОДЯ ИЗ ПОНЯТИЙ СУВЕРЕНИТЕТА И ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

Типичный пример извращенной трактовки проблемы федерации мы находим в трудах Рэмона Карре де Мальберга, одного из самых блестящих творцов французской конституционной доктрины. Его интересует только одно – как понятие суверенитета сочетается с понятием федеративного государства. Впрочем, он признает, что сочетание это носит конфликтный характер, и описывает его следующим образом:

“Теория суверенного государства была создана в XVI столетии в интересах государства унитарного. …История и дух французского народа заставляют его видеть идеал государственного устройства в государстве унитарном и суверенном. Однако в настоящее время обнаруживается, что эта теория не способна охватить все богатство реальности: она чересчур узка и не может быть распространена на другой тип государственного устройства, приобретший со временем весьма большое значение, а именно на государство федеративное. Не подлежит сомнению, что к этому новому типу государства старинная доктрина суверенного государства неприменима.”^[2]

Карре де Мальберг доказывает тезис о принципиальной несовместимости суверенитета и федеративного государства (существование которого само по себе является живым доказательством того факта, что понятие суверенитета катастрофически устарело) с помощью двух аргументов. Первый из них заключается в том, что эта доктрина

“была создана в интересах государства, обладающего абсолютной властью и не желающего разделять власть на своей территории ни с каким другими зависящими от него и располагающимися на той же территории более мелкими сообществами; между тем, одна из особенностей федеративного государства заключается, напротив, в том, что на одной и той же территории располагаются и конкурируют два различных носителя власти.”^[3]

Другими словами, унитарное государство предполагает один-единственный суверенитет, то есть действие на одной территории одной-единственной власти, тогда как в федеративном государстве переплетаются два суверенитета – центрального государства и государства-члена федерации. Из чего следует, что суверенитет в этом случае раздроблен или может стать таковым, тогда как классическая теория государства от Бодена и Гоббса до Руссо всегда настаивала на неделимости суверенитета. Второй аргумент в пользу несовместимости суверенитета и федерации – это, согласно Карре де Мальбергу, неприменимость понятия “суверенитет” к членам федерации. В самом деле,

“теория суверенного государства основывается в первую очередь на идее правового равенства государств, она исходит из того, что государство наделено высшей властью и потому обладает полной независимостью; она отвергает даже намек на выстраивание иерархий и подчинение одного государства другому; по этой-то причине она неспособна дать юридическое объяснение тому факту, что отдельные государства входят в состав государства федеративного и обладают на своей собственной территории лишь частью государственных полномочий, в остальном же подчиняются государству федеративному, а значит, не являются суверенными в собственном смысле слова.”^[4]

Таким образом, мы видим на примере Карре де Мальберга, что, рассматривая проблему с точки зрения “государства-члена федерации”, невозможно объяснить существование государства федеративного (в состав которого входят “государства”-члены федерации, представляющие собой странный юридический казус). Относительно членов федерации можно выдвинуть всего две гипотезы: согласно первой, поскольку государства эти не являются суверенными, они, в сущности, не являются и государствами, а “лишь называются таковыми”. Согласно же второй гипотезе следует отбросить теорию суверенного государства и признать, что, несмотря на отсутствие суверенитета, субъекты федерации все-таки являются полноценными государствами. В первом случае теория суверенитета (как главного признака государства) остается неприкосновенной, однако ущемляется специфика членов федерации (а значит, косвенным образом, и федеративного государства); напротив, во втором случае в жертву приносится теория суверенитета как главного признака государства, зато остается неприкосновенной специфика субъектов федерации (а значит, косвенным образом, и федеративного государства).
Следовательно, из такого типа анализа (иначе говоря, из такого способа постановки проблемы) вытекает, что между понятием суверенитета и понятием федеративного государства существует неразрешимое противоречие. Понятие суверенитета дает сбой, если мы применяем его к федеративному государству, а значит, перестает быть главным признаком государства. Между тем, по причинам, которые не время и не место излагать в этой статье,^[5] мы, напротив, полагаем, что понятие суверенитета было и остается неотделимым от понятия государства. Государство всегда суверенно, а то сообщество, которое не является суверенным, не является и государством. Если федеративное государство – это на самом деле полноценное государство, то оно суверенно, а входящие в его состав члены федерации таковыми не являются, и наоборот. Кстати говоря, именно к этому выводу в конечном счете приходит и Карре де Мальберг: он вынужден констатировать, что федеративное государство обладает признаками государства, и, следовательно, признать, что члены федерации таковых признаков лишены.
В самом деле, по ходу своего пространного рассуждения о суверенитете и государстве выдающийся юрист незаметно меняет исходную точку зрения и приходит к выводу, разительно отличающемуся от его первоначального предположения касательно несовместимости понятия суверенитета с понятием федеративного государства. Поскольку, с его точки зрения, очевидно, что субъекты федерации не являются суверенными по причине их юридического (то есть конституционного) подчинения союзному государству, а значит, не являются и государствами в полном смысле слова, Карре де Мальберг вынужден изменить юридическую постановку проблемы.

“Как уже было доказано, – объясняет он, – член конфедерации суверенен не более, чем децентрализованная провинция. Отсюда необходимость перестать считать главным признаком государства его суверенитет и отыскать иной критерий. Таким образом, сегодня поиски отличительного признака государства следует начать со сравнительного анализа децентрализации и федерализма.”^[6]

В самом деле, если признать, что федеративное государство суверенно в том же смысле, что и государство унитарное, тогда юридическая проблема будет заключаться в определении различий между членами федерации (или конфедерации) и классическими территориальными образованиями, входящими в состав унитарного государства (департамента, коммуны или – в настоящее время – региона). Следовательно, нужно задаться вопросом о том, чем отличается унитарное государство от государства федеративного, иначе говоря, найти юридический критерий, по которому различаются эти два типа государства.
Вывод этот может быть подвергнут критике с двух точек зрения. Первая – чисто логическая; с этой точки зрения почтенного юриста можно упрекнуть в непоследовательности. Начав с размышлений о природе федеративного государства (иначе говоря, с вопроса о том, в самом ли деле оно является государством), он по ходу дела забросил эту проблематику и заменил вопрос, поставленный первоначально, вопросом совершенно иного свойства – об отличиях унитарного (централизованного) государства от государства федеративного (чрезвычайно децентрализованного). Между тем этот ход рассуждений не только не дискредитирует понятие суверенитета, но, напротив, подтверждает его важность. Если унитарное государство и государство федеративное являются суверенными, а государство-член федерации суверенитетом не обладает, из этого со всей очевидностью следует, что существование федеративного государства вовсе не отменяет возможности считать суверенитет отличительным признаком государства. Поиски такого признака, или критерия, просто осуществляются в этом случае применительно к иному объекту – не к государству как таковому, но к способу внутригосударственной организации – государству унитарному (характеризующемуся децентрализацией) или государству федеративному (характеризующемуся децентрализованным федерализмом). Критерий, поисками которого занялся Карре де Мальберг в конце своего рассуждения, – это не тот критерий, который помогает отличить государство от негосударства, а тот, который позволяет отличить внутригосударственные образования, входящие в состав унитарного государства, от тех, которые входят в состав государства федерального.
Однако – и это вторая точка зрения, с которой мы считаем возможным подвергнуть критике ход рассуждений Карре де Мальберга, – указанные рассуждения грешат тем, что недооценивают саму идею федерализма. При смене угла зрения и переходе к поискам критерия, отличающего субъект федерации от обычного территориального образования, Карре де Мальберг фактически приравнивает федерализм к простой технике децентрализации, отличающейся от административной децентрализации унитарного государства лишь количественно, но не качественно. Федерализм при этом сводится к способу административной организации, который предполагает слияние нескольких политических единиц в одну, более крупную политическую единицу, подчиняющую себе единицы более мелкие (федеративное государство). Между тем все это совершенно противоречит духу федерализма, который основан на идее союза различных политических единиц. Подменяя политический аспект (который и характерен для федерализма) аспектом административным, имеющим отношение к внутреннему делению государства, мы извращаем сущность федерализма. Говоря короче, отождествление федерализма и федеративного государства ошибочно.
Подведем итог: сводя федерализм к понятию федерального государства, Карре де Мальберг был обречен на неудачу; дело в том, что, как мы более подробно покажем ниже, сущность федерации невозможно объяснить с помощью такого понятия, как федеративное государство, по той простой причине, что федерация не является государством.

ЛОЖНОЕ РАЗГРАНИЧЕНИЕ МЕЖДУ КОНФЕДЕРАЦИЕЙ И ФЕДЕРАТИВНЫМ ГОСУДАРСТВОМ

Еще одна причина того обстоятельства, что Карре де Мальберг запутался в терминах и понятиях, заключается в том, что он не сумел отказаться от разграничения между конфедерацией и федеративным государством, которое уже столетие с лишним насаждают общая теория государства и доктрина международного права. По нашему мнению, это разграничение есть не что иное, как ложная альтернатива, однако прежде чем его опровергнуть, следует коротко объяснить, в чем оно заключается. Федеративное государство отличается от конфедерации постольку, поскольку первое – образование государственное (подчиняющееся внутригосударственному праву), второе же – образование интернациональное, то есть межгосударственное (и, соответственно, подчиняющееся международному праву). Это противопоставление двух понятий емко сформулировано швейцарским юристом:

“Считается, что государства объединяются в конфедерацию, когда они заключают между собой договор, пакт, по которому передают некоторые из своих полномочий (преимущественно внешнеполитического свойства) совместным органам власти. Полномочия эти не могут быть расширены без пересмотра договора, причем этот пересмотр должны одобрить единогласно все члены конфедерации (правило единогласия). Часто уточняют, что члены федерации сохраняют право в любой момент выйти из союза (правило сецессии). Кроме того, нередко оговаривают также, что совместные органы власти входят в непосредственный контакт лишь с правительствами государств–членов конфедерации, но не с их жителями (правило медиации).”

Этому определению идеальной конфедерации соответствует симметрическое определение федеративного государства, которое возникает,

“когда связь между государствами-членами федерации утрачивает договорный характер и приобретает характер уставный. Федеративное государство основывает свое существование – если не в историческом, то, по крайней мере, в юридическом плане – не на договоре, а на конституции. Это означает, как правило, что для любых изменений его статуса требуется не согласие всех членов без исключения, а лишь большинство (простое или квалифицированное). А из этого следует, что член федерации может лишиться того или иного полномочия против своей воли. Кроме того, за ним не признают права на отделение: он не может по собственной воле выйти из состава федерации. Наконец, центральные органы власти, узаконенные конституцией, отдают приказания непосредственно всем жителям страны, а местные органы власти служат лишь посредниками для трансляции этих приказаний.”^[7]

К этому логическому противопоставлению прибавляется историческая аргументация. Создается впечатление, что, согласно некоему закону истории, федерализм эволюционирует от конфедерации к федеративному государству.
Федеративное государство одержало победу над конфедерацией, поскольку оно более прочно и обладает центральными органами власти, осуществляющими связь между государствами, входящими в его состав. Напротив, конфедерации, как показывает история, всегда были хрупки и слабы; государства, входящие в их состав, раздирали их на части, поскольку желали сохранить свою независимость либо оградить себя от претензий наиболее могущественного члена конфедерации на гегемонию.^[8]
Тем не менее сам принцип разграничения конфедерации и федеративного государства должен быть пересмотрен. Уже было доказано с помощью весьма солидных аргументов, что разграничение это не имеет – и, по-видимому, никогда не имело – ничего общего с положительным правом.^[9] Ни один из критериев, приводимых юристами (единогласие/большинство; юридическое лицо и проч.), не выдерживает критики; на каждый пример находится весьма убедительный контрпример. Но этими нечеткими и неудовлетворительными примерами дело не исчерпывается. В своей “Теории конституции”^[10] Карл Шмитт сумел показать, насколько сильно господствующая доктрина, ставящая на первое место пару “федеративное государство/конфедерация”, деформирует положительное право. С одной стороны, оспаривая наличие суверенитета у конфедерации, она бесконечно обесценивает ее статус и пренебрегает многими ее прерогативами, прежде всего правом объявлять и вести войну от имени всех входящих в нее государств. Видеть в конфедерации не более чем одну из многочисленных международных организаций значит искажать ее суть и пренебрегать ее своеобразием. С другой стороны, изобретение понятия “федеративное государство” принижает статус членов этой федерации, поскольку при этом члены федерации превращаются в сильно децентрализованные сообщества, а федеративное государство – в суверенное унитарное государство.^[11] Если государства-члены федерации, входящие в федеративное государство, утрачивают политическую автономию, значит, такое “федеративное государство” убивает федерализм.
Чем объясняется тот факт, что юридическая доктрина оказывается неспособной описать феномен федерации с помощью юридических терминов? Изъян этой господствующей доктрины заключается в том, что она ставит вопрос о суверенитете именно в тот момент, когда ставить его не следует. “Одна из основополагающих черт федерации состоит именно в том, что вопрос о суверенитете всегда остается ‘плавающим’ между федерацией и государствами, входящими в ее состав”.^[12] Чтобы выйти из тупика, чтобы избежать ложной альтернативы, противопоставляющей федеративное государство и конфедерацию, следует понять, что идея суверенитета не только не составляет основу федеративной идеи, но, напротив, является ее отрицанием. Иначе говоря, следует выработать новую теорию федерации и федерализма. Именно этим мы и намерены заняться.

В ПОИСКАХ ФЕДЕРАТИВНОЙ ИДЕИ

Впрочем, некоторые авторы, признавая неудовлетворительность понятий федеративного государства и конфедерации, утверждают, тем не менее, что юрист должен отказаться от всякой “метафизики” и перестать

“рассуждать об абстрактных понятиях, в том числе о понятии суверенитет, и обо всяких теоретических конструкциях вроде главных признаков государства, с тем чтобы заниматься только реальными элементами положительного права, такими как обязанности, полномочия, способы применения санкций, не пренебрегая также политическими факторами latо sensu [в широком смысле. – лат.], интересами и чувствами, поскольку они практически неотделимы от выработки законов и их применения.”^[13]

Эти авторы полагают, что поиск абстрактных понятий, с помощью которых может быть описан политический феномен федерализма, обречен на неудачу, поскольку

“ни жизнь общества, для которой создается положительное право, ни само это право – не геометрические построения. Единственное оправдание этого права – его прагматизм. Единственное, что придает смысл его существованию, – удачные результаты. Таким образом, при выработке положительного права необходимо во всех без исключения случаях уделять приоритетное внимание практическим потребностям и интересам – которые, впрочем, далеко не всегда ограничиваются сферой сугубо материальной, – а не требованиям абстрактной логики и красоте теоретических построений.”^[14]

Для оправдания этого своеобразного “юридического экзистенциализма” его сторонники ссылаются, во-первых, на тот факт, что юридические определения и разграничения по причине своего абстрактного характера не могут в полной мере соответствовать положительному праву, которое изменяется в зависимости от политических событий, а во-вторых, на сугубо индуктивный характер юридических конструкций.^[15] Иначе говоря, самые точные и самые полезные понятия юрист вырабатывает благодаря анализу положительного права, а все “доктринальные” споры – вещь по определению пустая и бесполезная.
Мы, в отличие от этих сторонников эмпирического и индуктивного метода, не намерены полностью отказываться от попытки дать определение понятию “федерация”. На что нужны такие юристы, которые отказываются от выработки понятий и создания классификаций? Подобно тому, как та или иная статья закона носит общий характер и должна распространяться на целое множество частных случаев, которые правоприменительный орган подводит под общую норму,^[16] правовое понятие всегда носит общий характер – иначе оно не сможет исполнить свою цель и покрыть множество отдельных ситуаций. Отрицать возможность выработки каких бы то ни было абстрактных юридических понятий по причине разнообразия и изменчивости “реальности” значит пренебрегать самой спецификой юриспруденции. Это все равно что предложить философу отказаться от его “концептов” под тем предлогом, что жизнь слишком многообразна для того, чтобы втискивать ее в рамки определений.
Итак, мы не собираемся отказываться от намерения дать определение понятию “федерация”. Однако мы попытаемся сделать это исходя не из положительного права (которое вовсе не является альфой и омегой теоретических разысканий), а из политической мысли. Именно в этой сфере мы можем надеяться отыскать корни федеративной идеи, а уж затем мы сформулируем эту идею на юридическом языке; ведь именно такой порядок является наиболее естественным: сначала формулируется политический принцип, а уж потом ему приискивают юридические соответствия.

КЛАССИЧЕСКАЯ ФЕДЕРАЛЬНАЯ ИДЕЯ

В чем же заключается федеральная идея, чем она отличается от других политических идей? В самом приблизительном смысле, полагаю, она отличается тем, что федерация представляет собой политическую единицу, которая сама состоит из других политических единиц. Как пишет Жан Бешлер,

“федерация – это такое сообщество, которое обладает собственной реальностью, но при этом состоит из других сообществ, также обладающих собственной реальностью. Каждое из этих сообществ – такое целое, которое может состоять из отдельных частей, но само, в качестве члена федерации, частью целого не является.”^[17]

Это определение носит универсальный и вневременной характер, мы же, со своей стороны, воспользуемся им применительно к одному конкретному случаю – к федерализму эпохи существования государств, то есть под политическими сообществами мы будем разуметь не города, а государства.^[18] Это первое уточнение было необходимо, но оно не единственное; данное определение страдает неточностью и в еще одном, очень существенном отношении. Оно умалчивает о том важнейшем факте, что федерация представляет собой свободный союз политических единиц. Именно этот основополагающий критерий позволяет отличать федерацию от империи. Эта последняя по своему устройству напоминает федерацию: в ее состав тоже входят более мелкие политические единицы, однако, в отличие от составных частей федерации, составные части империи входят в общее целое недобровольно; их включают туда насильственно. Хотя юридическим основанием империи может служить договор между государствами или городами, тем не менее само существование империи является плодом действий гегемонистского политического центра, который навязывает другим государствам свою волю. В юридическом отношении империя основывается не на конституционном договоре между государствами, но на завоевании одного государства другим, узаконенном или нет посредством международных трактатов или конституций. В этом случае союз государственных общностей принимает авторитарную – вертикальную – форму насильственного союза, что и отличает его от демократической – горизонтальной – формы добровольного союза, характерной для федерации. Иными словами, империя есть не что иное как пример псевдофедерализма, или федерализма неподлинного.^[19]
Чтобы проверить правильность этого определения (федерация как свободный союз политических единиц), обратимся для начала к Монтескье, который в своем “Духе законов” и в особенности в девятой книге этого сочинения, посвященной “законам в их отношении к оборонительной силе”, заложил несколько очень важных оснований теории федерации, или, пользуясь его выражением, “федеративной республики”. Эту форму правления он называет

“договором, посредством которого несколько политических организмов обязываются стать гражданами одного более значительного государства, которое они пожелали образовать. Это общество обществ, составляющих новое общество, которое может увеличиваться присоединением к нему новых членов (Дух законов. IX, 1).”

Конечно, определение, которое дает Монтескье, слишком узко, потому что оно не учитывает – и совершенно напрасно – существования федераций, состоящих из государств нереспубликанских,^[20] а также потому, что, если верить этому определению, федерацию могут образовывать только “маленькие республики”.^[21] Однако полезным может оказаться и такое чрезвычайно широкое определение, под которое подпадают и античный (греческий) федерализм, и федерализм современный (межгосударственный); дело в том, что это определение подчеркивает ту главную мысль, которую мы стараемся обосновать: федерация есть добровольный союз между государствами. Он доброволен и свободен потому, что является плодом “договора”, пакта между “республиками”, между государствами.
Однако главная особенность анализа Монтескье – это его размышления о целях, которые преследует создание “федеративной республики”. Сила и преимущество правительства такого типа, пишет он, заключается в том, что оно “пользуется благами внутреннего управления каждого из них, а для отношений внешних располагает благодаря объединению сил всеми выгодами крупных монархий” (Дух законов. IX, 1). Федерация – изобретение маленьких республик, к которому они прибегают, дабы защититься от нападения воинственных монархий или деспотических империй. “Такого рода республика, способная сопротивляться внешней силе, может сохранять свои размеры, не подвергаясь внутренней порче” (Дух законов. IX, 1). Следовательно, она обладает двумя преимуществами: республиканской конституцией, определяющей ее внутреннее устройство, и военной силой, способной бороться против внешних агрессоров. Поэтому федерация является смешанной формой, сочетающей форму правления (республика) с формой государства (федерацией республик, иначе говоря, союзом между отдельными государствами).
Итак, существованию федерации придает смысл не что иное, как угроза войны. Токвиль продолжил мысль Монтескье и поставил пессимистический диагноз. Угроза войны против маленьких государств придает смысл существованию федерации, но та же угроза чревата полным уничтожением федерации. Федерация, судя по всему, сталкивается с двумя трудностями: с одной стороны, она менее приспособлена для ведения войны, чем унитарное централизованное государство, с другой же, если она ведет войну хоть с небольшим успехом, ей грозит опасность очень скоро превратиться в государство – ведь всякая удачная война сопровождается интенсивной централизацией. Не случайно Токвиль объясняет, что если американская федерация выжила в XIX веке, то лишь потому, что не прошла испытания войной.^[22] Последующее превращение американской федерации в “американскую империю”, кажется, подтверждает правильность диагноза, поставленного Токвилем: именно война коренным образом изменила внутреннюю структуру государственного управления в Соединенных Штатах. Таким образом, мы можем сформулировать парадокс федерализма: он родился из страха перед войной, но именно удачные войны для него гибельны.

ДРУГИЕ ТРАКТОВКИ ФЕДЕРАТИВНОЙ ИДЕИ

Эта классическая трактовка федерализма может быть названа реалистической – в той мере, в какой она выводит свое понимание федерализма из наблюдений над политической жизнью и в особенности – из анализа той роли, которую играет в этой жизни угроза войны. Большинство позднейших теоретиков эту трактовку не разделяют и противопоставляют ей трактовку идеалистическую. Согласно этой последней, федерализм представляет собой абсолютный политический идеал согласия наций, служащий точкой отсчета для осмысления – и обличения – политической реальности. В частности, проповедуют федерализм те, кто является противниками государства и той международной (межгосударственной) системы, которая с ним связана. Эту идеалистическую тенденцию можно в самом грубом виде разделить на два течения.
Сторонники первого течения утверждают, что федерализм предназначен для борьбы с потенциальным милитаризмом государства. Он является неотъемлемой составной частью пацифистской доктрины, которую теоретически лучше всего обосновал Кант в своем сочинении о “вечном мире”. Немецкий философ видел в федерации государств средство для установления прочного и долговременного мира во всем мире. Подобный проект основывается на радикальной критике действующего (положительного) международного права, которому противопоставляется идеальное международное право, покоящееся на разумных основаниях. В самом деле, “разум с высоты морально законодательствующей власти, безусловно, осуждает войну как правовую процедуру и, напротив, непосредственно вменяет в обязанность мирное состояние”.^[23] Федерация, иначе говоря, федерализм свободных государств, которая при таком подходе оказывается единственным юридически мыслимым средством для того, чтобы избавить человечество от межгосударственных наступательных войн, должна стать юридическим основанием жизни государств в международном плане. В чем “юридически” заключается такая федерация? Она вытекает из “договора постоянной свободной ассоциации между государствами”^[24] (имеются в виду государства республиканские), который не тождествен ни социальному договору, ни договору мирному. Договор о федеративном союзе отличается от социального договора, поскольку этот последний имеет целью назначение суверена, который стоит выше подданных, тогда как первый преследует иную цель – образование “союза народов”, равных между собой, а вовсе не иерархии, в которой одни государства стоят выше, а другие – ниже. Не тождествен федеративный договор и обычному мирному договору, который юридически обосновывает окончание той или иной войны; совсем напротив, он представляет собой “союз мира (foedus pacificum)”, который отличается от мирного договора тем, что “стремится положить конец всем войнам, и навсегда”.^[25]
Федерация, описанная Кантом, имеет то преимущество, что она обходит два традиционных препятствия юридического характера, на которые обычно наталкиваются подобные международные предприятия: она не является “всемирной монархией”, иначе говоря, империей, которая освящает господство одного-единственного государства над остальными, сделавшимися его подданными; не является она и мировым государством, “государством народов” (contradictio in adjecto). В юридическом смысле она представляет собой смешанную конструкцию – свободный союз добровольно объединившихся государств, цель которого – предотвратить опасность войны между государствами. Потенциальное противоречие между федеративным идеалом и политической реальностью разрешается за счет обращения к истории. В самом деле, подобный федеративный союз свободных государств может быть жизнеспособным, лишь если он носит всемирный характер и стремится к образованию общества наций. Между тем это последнее может образоваться лишь с течением времени, в результате постепенного присоединения к подобной федерации всех государств. Предполагается, что все государства мира откажутся от военных действий и, плененные образом добродетельного и могущественного республиканского государства, примкнут к федеративному союзу.
Второе течение антигосударственного федерализма имеет своей целью борьбу против потенциального авторитаризма государства во имя социализма анархического толка. Главный представитель этого течения – Прудон, который в своем “Федеративном принципе” определяет федерацию как

“договор, согласно которому один или несколько отцов семейств, одна или несколько коммун, одна или несколько групп коммун или государств дают друг другу обязательства по одному или нескольким частным вопросам, причем контроль за соблюдением этих обязательств вверяется особо и исключительно делегатам федерации.”^[26]

Федеративная идея, состоящая в добровольном союзе отдельных сил, в этом случае распространяется ради поддержания мира на все многообразие социальной жизни. Она перестает быть принципом политической организации и становится прежде всего принципом организации социальной. Мы не станем долго останавливаться на этой идеалистической трактовке по той простой причине, что она с трудом формулируется в терминах положительного права.

К ЮРИДИЧЕСКОМУ ОПРЕДЕЛЕНИЮ ФЕДЕРАЦИИ

Все описанные трактовки федеральной идеи имеют один общий элемент: федерация есть добровольный и свободный союз государств-членов. Однако это решение проблемы оказывается неудовлетворительным, если судить по тому факту, что господствующая юридическая доктрина также исходит из этой характеристики^[27] и также признает институционализацию федерации, то есть долговременное организационное разделение между ней и государствами, в нее входящими. Следовательно, нам нужно указать на те принципиальные положения, в которых предлагаемая нами трактовка расходится с господствующей доктриной. Решающим в данном случае оказывается вопрос о природе отношений между федерацией и государствами, в нее входящими. Нам кажется, что вопрос этот породил неверные трактовки двоякого рода.

НЕВЕРНЫЕ ТРАКТОВКИ ДВОЯКОГО РОДА ПРИ РАССМОТРЕНИИ ВОПРОСА О ФЕДЕРАЦИИ

Из определения федерации как “общества обществ” (Монтескье) могут быть выведены две противоположные – но равно спорные – трактовки этого понятия. С одной стороны, если федерация – это общество “обществ”, значит, она включает в себя составные части и образует некое сверхгосударство, стоящее над государствами-членами. Но, с другой стороны, если федерация – это “общество” обществ, значит, оно ничем не отличается от своих составных частей и обладает равными с ними правами.
Первая неверная трактовка понятия федерации, которую мы назовем огосударствляющей, заключается в том, что федерация рассматривается как инстанция, которая отдает приказания государствам-членам (ее составным частям), как если бы они были ее подданными. Мы уже видели выше, что такая трактовка главенствовала в юридической доктрине, отождествлявшей понятия федерализма и федеративного государства. В числе тезисов, из нее вытекающих, – описание федеральной конституции как одностороннего акта, посредством которого федерация диктует свои законы государствам, входящим в ее состав.^[28] При подобном огосударствляющем прочтении федеральной конституции федерация наделяется правом в одностороннем порядке навязывать свою волю государствам-членам; для этого достаточно, чтобы ее решение получило большинство голосов, причем подается все это как воля одного народа. Такое прочтение игнорирует двойственную природу федерации (в которую входят не один, а два народа) и то, что ниже будет названо кругом федеративной идентичности.
Напротив, вторая неверная трактовка понятия “федерация”, которую правильно было бы назвать анархистской, заключается в том, чтобы рассматривать федерализм исключительно как горизонтальную конструкцию, в основе которой лежит полное равенство между федерацией и входящими в нее государствами-членами. Эмблемой такой трактовки служит слово договор; предполагается, что договор этот предопределяет не только образование федерации, но и ее повседневное функционирование. Именно эта “эгалитаристская и договорная” трактовка федерации пронизывает “Федеративный принцип” Прудона. Если государству свойственно “приказывать, а не договариваться или подчиняться”,^[29] отличительная черта федерации заключается в том, что она отменяет это иерархическое соотношение, при котором одни отдают приказы, а другие их исполняют. Между прочим, сходным образом описывали федерализм американские “сецессионисты”. Джон Кэлхун, американский юрист, представлявший в 1830-е годы интересы южных штатов, рассматривал федеративную конституцию как “договор”, “пакт”. Он полагал, что конституция – “договор, который все штаты подписывают в качестве суверенных государств. Между тем всякий раз, когда заключается договор между сторонами, не подлежащими суду третьей стороны, каждая из этих договаривающихся сторон вправе сама судить об объеме своих обязательств”.^[30] Согласно этой договорной трактовке, конституция перестает быть законом одностороннего действия, ибо после утверждения исполнение ее зависит от одобрения сторон, которые вправе сами проверять, соответствуют ли требуемые меры заключенному договору. Как было справедливо замечено, эти требования значительного суверенитета, предъявляемые договаривающими сторонами, знаменуют собой возвращение к конституционализму средневекового образца.^[31] Разумеется, такой подход есть не что иное, как отрицание государства, ибо государство не может существовать без конституции одностороннего действия, но в то же самое время он представляет собой и отрицание федерации, ибо ее существование попадает в такой ситуации в постоянную зависимость от согласия членов, наделенных правом сецессии.
Между тем, отличительная черта федерации заключается именно в том, что она институционализирована, рассчитана на долговременное существование. Особенность федеративного договора заключается в его юридической нерасторжимости.^[32] Это не означает, разумеется, что федерация вечна de facto, однако это, безусловно, означает, что она должна оставаться таковой de jure.

ВЫРАЖЕНИЕ ФЕДЕРАТИВНОЙ ИДЕИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ ПРАВЕ: ПОНЯТИЕ ФЕДЕРАЦИИ

Обеих этих неправильных трактовок можно избежать, если вернуться к “классической” федеративной идее. Согласно ей, федерация есть политическая общность, вытекающая из союза нескольких политических общностей (в новое время их роль исполняют государства). Эти последние объединяются в федерацию ради того, чтобы лучше защищать свою автономию, иначе говоря, свое существование в качестве политических единиц. Итак, существование всякой федерации отвечает следующему правилу: федерация образует новую политическую общность, которая, однако, не отменяет старые политические общности, служащие ей основанием.
Попытаемся выразить эту идею в юридических терминах. Сказанное означает, что, объединившись в федерацию, государства-члены не отказываются – или, точнее, не собираются отказываться – от своего статуса государств, даже если их юридический статус после вступления в союз существенно изменяется.^[33] Это прекрасно сознавал Монтескье, писавший о федеративной республике: “Одна часть этого государства может разрушиться без разрушения другой части; союз может распасться, а члены его остаться независимыми государствами” (Дух законов. IX, 1). По мнению Монтескье, образование федерации не отнимает у государств, ставших ее членами, их государственность. Токвиль также сознавал эту особенность федерации, однако выразил он ее в терминах, которые представляются нам неподходящими. Американцам, объясняет он, было трудно

“разделить суверенитет таким образом, чтобы разные штаты, входящие в состав Союза, продолжали управлять своими делами самостоятельно во всем, что касается их внутреннего благосостояния, но чтобы при этом вся нация, представленная Союзом, не переставала быть единым целым и обладала бы властью, необходимой для удовлетворения всех общих потребностей.”^[34]

Таким образом, федерация представляет собой весьма оригинальный пример одновременного существования на одной и той же территории двух политических властей. Следовательно, она является конструкцией в политическом и юридическом отношении неортодоксальной (чтобы не сказать монструозной) по сравнению с господствующей моделью национального государства и с теорией суверенитета, предполагающей наличие на одной территории одной-единственной власти. С юридической точки зрения ошибочно судить федерацию исходя из теории государства, а значит, теории суверенитета. Это ведет к аберрациям, подобным тем, которыми грешит Токвиль, формулирующий проблему федерации в терминах “разделения” суверенитета^[35] или “двойного суверенитета”, что с точки зрения теории суверенитета и государства является полнейшей бессмыслицей.
Для того чтобы оспорить эту тенденцию, следует напомнить, что федерация, рассмотренная как политическая общность, не является национальным государством; она не осуществляет того “отождествления нации с обществом и правительством”,^[36] какое характерно для национального государства. Она является как раз таким обществом и правительством, которое не нуждается в существовании единой и неделимой нации. Федерация представляет собой скорее сообщество наций (разумеется, однородных), которые вовсе не сливаются в новую “великую нацию”. Большинство тех, кто анализирует феномен федерации, заблуждаются именно потому, что изучают этот феномен в свете национальной проблематики. Между тем смотреть на федерацию исходя из существования единой “федеральной” нации и суверенного народа значит извращать самую сущность федеральной идеи.
Судя по всему, именно вдохновляясь идей негосударственного (а не антигосударственного) федерализма, Карл Шмитт предложил определение федерации, которое выгодно отличается от прочих тем, что позволяет обойти и оставить в стороне вопрос о суверенитете и неразрывно связанный с ним вопрос о паре федеративное государство/конфедерация. Федерацию Шмитт определяет как

“долговременный союз, основывающийся на свободном договоре, заключенном ради общей цели политической сохранности всех членов федерации: этот союз изменяет общий политический статус каждого члена федерации во имя этой общей цели.”^[37]

Рассмотрим, какие принципиальные юридические следствия вытекают из этого определения федерации.
Основанная на свободном добровольном союзе государств-членов, федерация предполагает, во-первых, что федерация и государства, входящие в ее состав, не находятся между собой в отношении подчинения/повиновения; то же самое касается и взаимоотношений государств, входящих в федерацию. Этот отказ от юридической “иерархизации” предполагает признание de jure равенства между составными частями федерациями. То обстоятельство, что федерация не предполагает типичного для государства отношения суверен/подданные, делает ее диаметральной противоположностью государства. Это можно продемонстрировать как на примере ее возникновения, так и на примере ее функционирования.
Первое проявление добровольного союза – конституционный пакт, юридическое основание федерации, федеративный договор. В отличие от конституции государства – документа одностороннего действия, посредством которого суверен дает конституционное приказание третьим лицам, федеративный конституционный договор изначально основывается на согласии всех государств-членов, к которым он будет применен. Именно подписывая конституционный федеративный договор, государства, входящие в федерацию, выражают свою волю, свое желание объединиться в федерацию, которая и является предметом договора. Этим федерация диаметрально отличается от империи.
Федеративный договор – юридическое понятие настолько же оригинальное, насколько и понятие федерации. Он “предполагает, что по меньшей мере два его участника существовали до него и будут существовать после него и что каждый из них имеет собственного субъекта учредительной власти, иначе говоря, является политической общностью”.^[38] Следовательно, договор по определению является договором межгосударственным;^[39] однако при этом он не является ни обычным международным договором (договором межгосударственным), ни обычной конституцией (конституцией государственной). Мало того что юридическая природа федеративного договора не позволяет зачислить его ни в одну из известных категорий – он обладает и еще одной оригинальной чертой, поскольку совершенно по-новому описывает соотношение федеральной конституции и конституции каждого из государств, входящих в федерацию. Он не принуждает рассматривать этот вопрос исключительно под углом иерархии норм (существующей там, где есть государство), потому что предмет его двоякий: он представляет собой в одно и то же время “содержание федеральной конституции и элемент конституции каждого из государств-членов федерации”.^[40] Две конституции переплетаются, а не располагаются рядом, так что нет причин устанавливать между ними иерархические отношения и определять, какая из них главнее. Таким образом, федеративный договор становится прекрасным юридическим выражением специфики федерации. Благодаря ему, как мы видим, государства, подписавшие этот договор, образуют новое целое – федерацию, не переставая, однако, быть государствами.
Принцип добровольности союза и необходимость уважать автономию государств-членов сохраняют свою силу и после того, как федерация была образована. Они должны управлять функционированием федерации. Отсюда со всей очевидностью вытекает, что все государства, однажды сделавшиеся членами федерации, обладают равными правами и обязанностями. Равенство прав подчеркивают неоднократно, однако не следует забывать и о равенстве обязанностей каждого государства: это те обязанности, без исполнения которых союз распадется. Следовательно, каждое государство, входящее в состав федерации, должно сделать все возможное ради того, чтобы гарантировать сохранение целого (ибо от этого зависит и выживание каждого из государств-членов федерации).
Такая мысль может показаться противоречащей понятию конституционного договора. Может ли федеративный договор, являющийся плодом воли государств-членов, применяться к ним и даже диктовать им свою волю? Хотя сецессионисты и прежде всего Кэлхун считали иначе, мы убеждены, что федеральный конституционный договор, по природе своей, разумеется, являющийся документом договорным (это не что иное, как конвенция), впоследствии становится регламентирующим актом одностороннего действия, навязывающим свою волю договаривающимся сторонам (точно так же, как это происходит с некоторыми смешанными актами типа коллективных конвенций). В самом деле, в отличие от договора между частными лицами, федеративный конституционный договор (Bundesvertrag) создает статут, институциональный порядок, который шире существования сторон, его заключивших. Он “призван установить прочный долговременный порядок, а не предписать частные временные правила. […] Каждая федерация – это […] федерация постоянная, иначе говоря, созданная надолго”.^[41] Конституционный договор, таким образом, создает статут и лишает государства-члены федерации всякого права на сецессию (соответствующего праву одностороннего расторжения договора). Следовательно, мы можем подвести итог: федерация, родившись из договора, учреждает (в том смысле, какое вкладывает в это слово государственное право) долговременное сообщество, которое его члены не имеют права покинуть в индивидуальном порядке.^[42]
Если бы мы хотели продолжить юридический анализ понятия “федерация”, нам пришлось бы показать, что оно не подчиняется дуалистической схеме суверенного национального государства, которое сосредоточивает в своих руках полную власть внутри государства (внутренний суверенитет) и разделяет с другими власть вовне государства (международный суверенитет). Государственная власть федерации не имеет ничего общего с суверенной властью государства, поскольку в федерации ядро суверенитета делится между двумя уровнями. Со своей стороны, государственная власть членов федерации вынуждена терпеть вмешательство федерации в ее действия, хотя это является безусловным отрицанием суверенитета. На юридическом языке такое положение дел, не укладывающееся в рамки классического разграничения между государством и международным правом, формулируется следующим образом: федерация есть “субъект международного права и субъект внутреннего государственного права”.^[43]

ПОЛИТИЧЕСКАЯ ЖИЗНЕСПОСОБНОСТЬ ФЕДЕРАЦИИ, ИЛИ ТЕОРИЯ СОЦИОЛОГИЧЕСКИХ УСЛОВИЙ ВЫЖИВАНИЯ ФЕДЕРАЦИИ

“Для успешного существования федеральная система нуждается не только в хороших законах, но и в благоприятных обстоятельствах.”^[44]

Невозможно не заметить, насколько уязвимо положение федерализма в политическом мире, где главенствуют национальные государства. В самом деле, федерация – политическая форма, которой постоянно грозит исчезновение, однако тот факт, что такая политическая форма является недолговечной или переходной, вовсе не означает, что она вообще не жизнеспособна.

ИЗЛОЖЕНИЕ УСЛОВИЙ

Для того, чтобы федерация выжила, следует избегать столкновения суверенитетов, то есть споров по основополагающим политическим вопросам между государствами-членами федерации.^[45] Для того чтобы уменьшить риск подобного конфликта, нужно прежде всего оградить федерацию от войн внутри нее. “Если дело доходит до войны, федерация перестает существовать в том виде, в каком она существовала до этого”.^[46] Таким образом, право объявления войны ни в коем случае не должно быть осуществлено внутри федерации. Это прекрасно сознавал уже Монтескье, писавший: “Противно природе, чтобы в федеративном государстве один из членов союза делал завоевание за счет другого члена его” (Дух законов. Х, 6). Поскольку право завоевания подразумевает право вести войну (Дух законов. Х, 3), запрет на осуществление первого из них внутри федерации подразумевает и запрет на осуществление второго.
В более общем виде следует сказать: если мы и признаем войну как крайний случай, федерация основывается на том тезисе, что необходимо избегать таких ситуаций, при которых встал бы вопрос о том, кто главнее – федерация или ее члены. Следовательно, политическому мыслителю надлежит описать социополитические условия, которые помешали бы конфликту суверенитетов разгореться внутри федерации. Эту теорию, касающуюся социологических условий жизнеспособности федерации, можно назвать теорией федеративной гомогенности. И действительно, только политическая гомогенность государств-членов федерации способна помочь им избежать войны друг с другом. Карл Шмитт изложил это видение проблемы в своем трактате о конституционном праве,^[47]однако нетрудно доказать, что сходного мнения придерживались задолго до него великие мыслители прошлого, рассуждавшие о федерализме, прежде всего Монтескье и Токвиль, у которых Шмитт, по всей вероятности, и заимствовал свою точку зрения.
Не кто иной, как Монтескье, описал три конститутивных принципа федерации. Под конститутивными принципами мы понимаем принципы, которые представляют собой условия не только существования, но и выживания любой федерации. Первый из них – взаимные гарантии в случае внешних атак или внутренних смут. Гарантии эти осмысляются как средство обеспечения внутренней безопасности, предохраняющее от двойной угрозы: узурпации (узурпатор может обмануть только другую республику, состоящую в федеративном союзе, но не свою собственную) и смуты (Дух законов. IX, 1). Отсюда вытекает право федерации вмешиваться в дела каждого из государств-членов, что на правовом языке формулируется следующим образом: две основные федеративные прерогативы – право интервенции и право исполнения решений. Взаимные гарантии – институт, который позволяет настаивать на тезисе об отсутствии суверенитета у государств-членов федерации.
Второй из конститутивных принципов – политическая гомогенность, которой в “Духе законов” посвящена отдельная глава.^[48] Монтескье был убежден, что политические образования разного устройства не могут сосуществовать внутри одного политического сообщества. “Дух монархии – война и расширение территорий; дух республики – мир и умеренность. Оба эти вида правления не могут без насилия над своей природой совмещаться в федеративной республике” (Дух законов. IX, 2).^[49] Следствием такого требования политической гомогенности становится ограничение учредительного права государств-членов федерации. Эти конституционные границы определяются и предписываются самими федеративными конституциями.^[50]
Но как следует понимать эту потребность в гомогенности? Поскольку формы правления, по Монтескье, настолько же зависят от “принципов”, насколько от “природы”, тот, кто желает составить типологию правительств, должен изучать законы и нравы. Таким образом, политическая гомогенность постепенно подкрепляется гомогенностью социальной и культурной. Во всяком случае, именно так трактует этот вопрос Токвиль, который считает, что политическая гомогенность федерации тождественна “однородности ее цивилизации”.^[51] Эта однородность должна, по-видимому, восприниматься как условие существования народа в качестве политической единицы, иначе говоря, в качестве политического общества.^[52] Именно потому, что американцы были гомогенным народом, их федерация смогла устоять и не раздробиться на отдельные государства с собственным суверенитетом. Они представляют собой настоящий народ, поскольку обладают не только одними и теми же религиозными и политическими идеями, но также одними и теми же философскими и нравственными понятиями. Вдобавок выгодные геополитические условия позволили им сохранить свое единство. Подобная культуралистская интерпретация в терминах “национального чувства”, понимаемого как чувство политической социабельности, объясняет успешное существование американской федерации; в европейской же федерации, по логике Токвиля, все обстоит противоположным образом: эта федерация скорее всего окажется нежизнеспособной, поскольку в ее фундаменте не лежит национальная гомогенность.^[53] Можно даже предположить, что Токвиль сомневается также в счастливой будущности канадского народа, разделенного на две “враждебные нации”,^[54] между которыми пролегла культурная пропасть. Токвиль, судя по всему, настолько враждебен идее многонациональности, что готов даже признать такое возможное решение этой проблемы, как растворение франкоязычного народа в народе английском.^[55]
Остановимся ненадолго на парадоксе, к которому приходит Токвиль: хотя он признает, что главное достоинство федерализма заключается в его способности узаконивать местные особенности, иначе говоря, признавать социальный плюрализм, он в то же самое время объявляет условием существования и выживания федерации мощнейшую национальную гомогенность. Это и есть великий парадокс федерации: она должна обеспечивать политический плюрализм, но сделать это она может только в том случае, если является достаточно однородной в социологическом плане. Если эта внутренняя однородность станет слишком сильной, федерация превратится в национальное государство, если же она будет слишком слабой и хрупкой, федерация раздробится на множество национальных государств, слишком ясно осознающих собственную культурно-политическую идентичность. Этот круг, который можно было бы назвать кругом “федеративной идентичности”, тот же самый, о котором мы уже говорили, когда вели речь об отношении между союзом и автономией, только в данном случае он проявляется не на уровне политико-юридической формы, а на уровне ее социологического субстрата, “нации”.
Тем не менее следует задаться вопросом, не поспешил ли Токвиль, когда для разрешения парадокса “федеративной идентичности” избрал государственническое решение. В самом деле, он судит о федеративной гомогенности исходя из модели, подходящей для национального государства. Если следовать его логике, образование европейской федерации нужно признать делом безнадежным, между тем недавно было показано, и весьма убедительно, что единственный способ создать объединенную Европу (“а не европейское государство”)^[56] в эпоху, когда национальное государство “национализировало” человеческое поведение, это именно образовать федерацию. Токвиль нам здесь не помощник, поскольку он, судя по всему, считал, – (и совершенно напрасно), что федерация неотделима от демократического принципа. Тем самым он совершенно упустил из виду тот важнейший факт, что демократия с ее централизаторскими тенденциями оказывает на федеративный принцип разрушительное действие.^[57]
Последний конститутивный принцип федерации – это принцип пропорциональности прав и обязанностей государств-членов. Он представляет собой институциональное оформление принципа равенства между государствами-членами, а следовательно, убеждения в том, что не следует нарушать равновесие внутри федерации (являющейся плодом добровольного союза) в пользу тех или иных государств-членов или в ущерб им. Поскольку “трудно ожидать, чтобы государства, вступившие в союз, были все равны по величине и могуществу” (Дух законов. IX, 3), следует бороться против этого фактического неравенства, соответствующим образом распределяя обязанности государств, а также их представительные функции. Монтескье, изучивший греческий опыт и политическую реальность гегемонии, написал даже главу, которую не включил в окончательный вариант “Духа законов” и которая называется “На каких принципах должно основывать законы конфедераций ради того, чтобы обеспечить им долгую жизнь”; в ней он специально рассматривает те случаи, когда члены конфедерации не равны между собой.

ПЕРЕРОЖДЕНИЕ ФЕДЕРАЦИИ

Федерация перерождается и дух ее искажается, когда нарушается либо откровенно, либо тайно принцип свободы и добровольности вступления в союз. Здесь нельзя не согласиться с Токвилем, который в своем проницательном анализе американской политической жизни показал, сколь многими опасностями чреват для федерации риск неравенства. По мнению Токвиля, “народы объединяются в конфедерацию лишь ради того, чтобы извлечь из союза равные преимущества”.^[58] Токвиль тонко почувствовал, что федерация строится по законам эгалитаристским и антииерархическим. В Америке, пишет он, “не все штаты, разумеется, обладают одинаковым весом в федеральных советах, однако ни один не стремится в них господствовать и ни один не имеет возможности обращаться с собратьями по конфедерации как с низшими или подданными”.^[59] Именно эта эгалитаристская логика, по которой строится федерация, должна помешать одним членам федерации повелевать другими, что чревато распадом федерации.
Изучая развитие федерализма в Соединенных Штатах в XIX веке, Токвиль отмечает, что федерации грозят две основных опасности. Первая заключается в доминировании меньшинства штатов, которые в этом случае одни извлекают пользу из существования федерации. Равенство прав и обязанностей перед федеративным союзом нарушается в этом случае в пользу нескольких привилегированных штатов. В этом случае “ясно, что центральная власть обретет в лице этих штатов деятельных сторонников, которые будут помогать ей держать остальные штаты в подчинении”.^[60] Это присвоение выгод меньшинством членов федерации – первый случай перерождения федерации и искажения духа федеративного равенства. Второй, более известный, – это гегемония, то есть доминирование одного члена федерации, который управляет всей федерацией в целом, а значит, управляет и остальными членами федерации. В этом случае, продолжает Токвиль, “этот член федерации рассматривает других как своих подданных и, защищая суверенитет всего союза, защищает на самом деле свой собственный суверенитет. В этом случае многие деяния совершаются именем федерального правительства, однако правительство это, по правде говоря, перестает существовать”.^[61] Такая власть, узурпирующая идею федерации, только называется федеративной, но по сути ею не является.
В обоих названных случаях имеет место перерождение федерации. В самом деле, “власть, которая действует от имени конфедерации, становится тем более сильной, чем больше она отклоняется от естественного состояния конфедераций и от общепризнанного принципа, на котором они основываются”,^[62] принцип же этот есть не что иное, как принцип равенства государств-членов. Впрочем, Токвиль заблуждается в одном принципиально важном пункте. Он считает, что федерацию предохраняет от опасности образования неравенства между членами не кто иной, как федеративная государственная власть. Констатировав в начале, что “народы объединяются в конфедерацию лишь ради того, чтобы извлечь из союза равные преимущества”, он добавляет, что на практике “федеральное правительство обладает властью лишь потому, что между нациями, вступившими в союз, нет равенства”.^[63] Иначе говоря, он возлагает на центральную власть обязанность пресекать тенденцию, присущую всякой федерации от природы и заключающуюся в том, что внутри нее непременно возникает неравенство. Однако, заботясь об усилении федеративной государственной власти, он не догадывается, что усиление это чревато другой, куда более серьезной опасностью – опасностью превращения федеративной власти во власть центральную. Другими словами, самый частый случай перерождения федерации заключается в том, что члены федерации подчиняются центральному федеральному правительству, вследствие чего федерация огосударствляется и тем самым прекращает существовать.
“Огосударствление” федерации происходит тогда, когда ее конституция становится конституцией федеративного государства в современном смысле слова, то есть государственной конституцией одностороннего действия, посредством которой федеративное государство диктует свою волю государствам-членам. Такая конституция основывается на одной-единственной учредительной власти – суверенитете федеральной нации; между тем, отличительная черта подлинной федерации – множественность учредительных властей, отражающая множество народов, входящих в федерацию. Согласно такой конституции, входящие в федерацию сообщества, которые уже нельзя назвать государствами-членами федерации, подчиняются центральной власти, которая и становится властью государства. С этой принципиальной точки зрения федеральная власть, действующая в большей части современных демократических государств (как в Соединенных Штатах, так и в Германии), искажает идею федерации, поскольку ее отношения со штатами-членами строятся по модели суверен/подданные.
Анализ конститутивных принципов федерации позволил нам доказать тезис об основополагающем различии между федерацией и федеративным государством. Если первая основывается на духе союза между равными политическими единицами (которые надеются оставаться таковыми и впредь), в основе второй лежат отношения главенства/подчиненности, характерные для традиционного государства.