Предложение Оливье Бо “подвергнуть сомнению такой метод изучения федерализма, при котором на первое место выходит проблема суверенитета” трудно признать новым. Если исходить из сосуществования в современной политической мысли двух параллельных традиций федерализма, европейской и англосаксонской, то “новым словом” такое предположение окажется только для европейцев. Что же касается англоязычных исследователей, и в особенности американцев, то для них федерализм всегда представал чем-то большим, нежели сухая совокупность правовых формул. Более того, представители североамериканской школы вполне четко обозначают линию размежевания между двумя подходами. Так, канадский исследователь Рональд Уоттс видит эту границу в принципиально разном отношении к концепту субсидиарности.^[1] По его мнению, это понятие, столь любимое европейцами, не может служить отличительным признаком федеративной государственности, поскольку предписываемое им рассредоточение власти возможно и в империях. С методологической точки зрения такое предположение привлекательно, поскольку, вооружившись им, можно по-новому взглянуть на гипотезу Оливье Бо.
Я упоминаю о принципе субсидиарности потому, что он теснейшим образом связан с идеей неделимости суверенитета. С точки зрения французского автора, трактовка федеративной проблемы в терминах раздробленного суверенитета есть “полнейшая бессмыслица”. Разумеется, данный тезис производит впечатление, но лишь до тех пор, пока мы рассуждаем в рамках формально-инструментального отношения к федерализму, присущего юридической науке вообще и континентальной школе права в частности. Между тем, в американской литературе нередко подчеркивается, что Соединенные Штаты – единственная в мире страна, в которой федералистская организация государственного пространства является не столько средством для разрешения сиюминутных политико-правовых затруднений, сколько подлинной целью развития политической системы.^[2] Несмотря на значительную долю условности, содержащуюся в этом тезисе, довольно перспективным кажется противопоставление федерализма как цели и федерализма как средства, подталкивающее к свежей оценке переживаемого сегодня Европой масштабного интеграционного эксперимента.
Многочисленные сложности, сопровождающие это грандиозное начинание, пока не позволяют сказать, каким будет окончательный баланс унитарных и федеративных элементов в новом многонациональном образовании. Но уже сейчас нередко звучат сомнения в том, что в новорожденной федерации, несмотря на ее глубокие гражданские корни и неоспоримые демократические достоинства, возобладает именно личностно-целевая, а не формально-правовая трактовка федералистской идеи. Согласно этой линии рассуждения, в континентальной Европе, в отличие от Соединенных Штатов Америки, крайне сильно чувство иерархичности и регламентации общественной жизни, слишком живо ощущение того, что в ряду переменных, которые предопределяют степень свободы индивида, первейшая роль принадлежит государственной власти. Собственно, именно так можно трактовать знаменитое высказывание Йозефа Шумпетера: “Тот, кто хочет что-то понять о современной Европе, не должен упускать из вида, что даже сегодня ее жизнь, идеология и политика ‘феодальны’ по сути”.^[3] Эта фраза была написана в 1950-е годы, но безудержная реанимация средневековой идеи субсидиарности, производимая европейскими институтами в последние десятилетия, подтверждает эту догадку.
В чем претензии американских федералистов к европейской федерации, возводимой на субсидиарной основе, и какое отношение все это имеет к размышлениям Оливье Бо? Начнем с первого. Как известно, принцип субсидиарности – один из элементов социальной доктрины католицизма, светская трактовка которого предполагает, что вышестоящие уровни власти должны передавать на нижние этажи любые полномочия, которые “низы” способны освоить самостоятельно. На первый взгляд, федералистская мысль, настаивающая на органичной комбинации самоуправления и разделенного правления, должна относиться к такому подходу с полнейшим пониманием. Однако со стороны американских федералистов наблюдается совсем иное его восприятие. Аргументы, подвергающие сомнению федералистский потенциал субсидиарности, разнообразны. Говорят, например, о том, что этот принцип сложно изложить в правовых терминах; из него вытекает, что решающее слово в определении того, на каком уровне будет выполняться та или иная задача, всегда остается за более “высокопоставленными” структурами.^[4] Последовательный критик принципа субсидиарности Даниэл Элазар в своих многочисленных работах подчеркивал, что он абсолютно не сочетается с федерализмом, поскольку эта католическая концепция была призвана смягчить недостатки вертикально выстроенного общества путем передачи на низшие уровни минимального набора полномочий. Федерализм же, по его мнению, не имеет с иерархией ничего общего: здесь есть только большие и малые элементы, но нет высших и низших. Оспаривать такую аргументацию трудно, как невозможно спорить и с тем, что принцип субсидиарности был и будет краеугольным камнем Европейского Союза.
Принцип субсидиарности констатирует моноцентризм традиционной для Европы социальной системы, фундаментальный вклад в закрепление которой внесло централизованное государство, восторжествовавшее после подписания Вестфальского мира. Оно оттеснило прочие институциональные альтернативы, поскольку умело более эффективно мобилизовать ресурсы, а это, в свою очередь, было обусловлено присущей пирамидальным системам концентрацией власти. Откликаясь на данный факт, наблюдатели, причем не только американцы, неоднократно констатировали, что Европейское сообщество вышло из цивилизации, которая издавна добивалась единства на иерархической основе, что не могло не отразиться на специфике европейского федерализма в частности и европейской демократии в целом. “В Европе демократия стала итогом предшествующего становления и мобилизации национального государства, и потому она вынужденно развивалась в тех рамках, которые устанавливались людьми, контролирующими государство и определяющими понятие национальной идентичности”.^[5] В такое русло прекрасно вписываются и рассуждения о том, что главным конфликтом внутри европейской демократии выступало отнюдь не столкновение насквозь иерархичного католического мировидения с отвергающим иерархию протестантским взглядом на социум, восторжествовавшим потом в Америке. Эту роль выполняло противостояние двух инспирируемых католицизмом течений социальной мысли – тоталитарной демократии якобинцев и либеральной демократии Монтескьё, каждое из которых оставило отпечаток в европейской федералистской традиции. Именно эти следы изобличает Элазар, по мнению которого “европейская политическая культура и, следовательно, политическое мышление до сих пор пропитаны этатизмом”, а в современной Европе речь идет о “федерализации иерархической, по сути, системы”.^[6]
Сказанное позволяет вернуться к размышлениям Оливье Бо. Фактически объектом его критики оказывается та самая европейская парадигма, которая уже давно подвергается последовательным атакам англосаксов. Последние без труда согласятся с тем, что “идея суверенитета не составляет основу федеративной идеи, но, напротив, является ее отрицанием” или что федерацию надо объяснять, отталкиваясь “не от права, а от политической мысли”. Столь же очевидно для них и то, что вестфальское понятие суверенитета и принцип субсидиарности, на котором строится европейский федерализм, пребывают в неразрывной связи друг с другом. Ведь если объем полномочий, рационально делегируемых политической системой вниз, определяется исключительно верхушкой властной пирамиды, то суверенитет действительно неделим, а если он неделим, то федерацию нельзя даже помыслить, не впадая в противоречие. Пытаясь избежать этого, французский ученый предлагает вовсе не считать федерацию государством. Но отказ от субсидиарности как от апологии иерархии, на котором настаивают североамериканские исследователи, требует еще более радикальной реконструкции представлений о суверенитете. Главной ее точкой оказывается сам тезис о неделимости суверенитета. Для европейской политической и правовой науки его препарирование непривычно, но в рамках заокеанского дискурса упражнения на этом поле начались достаточно давно.
Поставив концепт федеративного суверенитета под сомнение, Оливье Бо как представитель вполне определенной политико-правовой традиции не готов пройти этот путь до конца. Да, для понимания федерации привычная трактовка суверенитета непригодна; но что делать с ней дальше – по-прежнему неясно. Отсюда и нестыковки, которыми отмечены его размышления в этой части. С одной стороны, он упрекает Алексиса де Токвиля за обращение к таким понятиям, как разделенный или двойственный суверенитет, справедливо подчеркивая правовую сомнительность этих терминов. Но, с другой стороны, такие сетования соседствуют с рассуждениями о том, что “в федерации ядро суверенитета делится между двумя уровнями”. На мой взгляд, критик здесь фактически солидаризируется со своим оппонентом: разными словами они говорят об одном и том же. Безусловно, Оливье Бо удалось обозначить проблему, но мысль о том, что политическая практика федерализма далеко опережает правовую рефлексию по ее поводу, у французского юриста лишь намечена. Впрочем, сам факт того, что насквозь пронизанная этатизмом французская правовая мысль начинает ставить подобные вопросы, не может не радовать.