История межэтнических отношений в западных демократиях содержит множество примеров несправедливости, угнетения, дискриминации и предрассудков. И все же за последние тридцать лет западные демократии разработали ряд интересных и, как мне кажется, эффективных моделей сохранения этнокультурного разнообразия. Одна из этих моделей включает в себя использование федеративных или квазифедеративных форм территориальной автономии, предоставляющих самоуправление национальным меньшинствам и туземным народам. Я считаю эти формы территориальной автономии в целом успешными, они служат потенциальным уроком другим странам, которые столкнулись с проблемой национализма меньшинств.
В этой статье я хочу сосредоточиться на возможности применения западных моделей федерализма к этническому конфликту в бывших коммунистических странах Восточной Европы. Этот вопрос не сводится к одному лишь научному любопытству. Несколько западных организаций недавно приняли решение о том, что уважение к правам меньшинств является одним из условий, на которых пост-коммунистические страны могут “вновь присоединиться” к Европе. Страны, не прошедшие теста на уважение к правам меньшинств, не будут допущены в НАТО и Евросоюз и могут потерять место в Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) или в Совете Европы. Страны, желающие вступить в эти западные организации, должны дать согласие на проведение детального международного мониторинга их обращения с меньшинствами и согласиться подчиниться недавно установленным европейским нормам о правах меньшинств, таким как принципы ОБСЕ о национальных меньшинствах, принятые в 1991 г. или Рамочная конвенция о правах национальных меньшинств, принятая Советом Европы в 1995 г.
Эти декларации и конвенции тем не менее не требуют предоставления территориальной автономии национальным меньшинствам, и действительно западные организации испытывали колебания в своей поддержке требований меньшинств Восточной Европы на автономию. Однако есть явные случаи давления Запада на страны Восточной Европы с целью предоставления национальной автономии, о чем я буду говорить ниже. Мы видим первые, пусть пока неуверенные и нерешительные, знаки того, что западные страны могут использовать свое влияние для распространения территориальной автономии за пределами Запада.
Это лишь один пример гораздо более широкой тенденции к интернационализации прав меньшинств. К примеру, в ООН обсуждается как Декларация прав лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, так и Проект декларации прав коренных народов. В случае принятия этих документов они существенно повлияют на восприятие меньшинств во всем мире. Говорят даже о попытке разработать “Всеобщую декларацию прав меньшинств”, чтобы дополнить Всеобщую декларацию прав человека 1948 года.
Эти усилия по интернационализации прав меньшинств покоятся на двух предположениях: (а) что по крайней мере некоторые положения, касающиеся меньшинств, являются не просто вопросом избранной политики или прагматических компромиссов, а скорее вопросом фундаментальной справедливости, т.е. некоторые права меньшинств являются на самом деле основными правами; (б) в результате обращение с меньшинствами является не только вопросом внутренней политики, но также законного международного мониторинга и, вероятно, даже международного вмешательства.
Это движение в направлении международной кодификации, мониторинга и проведения в жизнь прав меньшинств в основном поддерживается западными организациями, неправительственными учреждениями и учеными совместно с их местными союзниками в остальном мире. И неудивительно, что их предложения обычно включают в себя кодификацию западных моделей в качестве универсальных стандартов. Очень небольшой вклад в этом направлении сделали (и еще меньший энтузиазм по этому поводу проявили) правительства стран Восточной Европы, Азии или Африки, большинство из которых не принимают ни один из вышеизложенных исходных тезисов и настроены весьма скептически по поводу самой возможности интернационализации вопросов, связанных с правами меньшинств.
Таким образом, то, что происходит сейчас в Восточной Европе, может быть предвестником наступающих перемен по всему миру. Решение западных организаций настаивать на уважении прав меньшинств странами Восточной Европы станет первым испытанием осуществимости и желательности “экспорта” западных стандартов прав меньшинств в остальном мире. Поэтому это решение заслуживает осторожного рассмотрения со стороны каждого, кого интересуют права меньшинств.
Подобно тому, как Декларацию 1948 года характеризовали как придание универсального характера сугубо западной модели прав человека (и критиковали за это), возникающие модели прав меньшинств, обсуждаемые в международных структурах, также основываются на западном опыте. Если это давление в направлении кодификации прав меньшинств увенчается успехом, западные концепции прав меньшинств станут не просто моделями, которые остальные страны могут свободно отвергнуть или принять, а скорее международными принципами, обязательными для всех.
У меня двойственное отношение к этим тенденциям. С одной стороны, самая серьезная потребность в защите меньшинств существует вне Запада. Там меньшинства находятся в наибольшей опасности. Кажется извращением печься о несправедливостях, с которыми сталкиваются меньшинства на Западе, и в то же время игнорировать гораздо большие несправедливости в других странах. С другой стороны, западные модели прав меньшинств покоятся на понятиях терпимости, разнообразия и гражданства, которые не являются повсеместно принятыми. Более того, исторические, экономические и демографические обстоятельства отношений между большинством населения и меньшинствами сильно отличаются в разных частях мира. Так что эти тенденции предполагают внедрение чуждых понятий и принципов в очень разных обстоятельствах.
Международное сообщество до сих пор борется с последствиями того факта, что азиатские и африканские страны внесли ограниченный вклад в формулирование Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Сегодня мы с большим пониманием относимся к необходимости всеобъемлющего подхода к международному праву, и кажется маловероятным формулирование новых международных деклараций о правах меньшинств без активного участия незападных стран. Но все равно существует тенденция, как в научной мысли, так и в международном праве, рассматривать западные модели как норму. Поэтому важно четко и осторожно подумать о том, в какой степени западные модели прав меньшинств применимы в остальном мире, и начать межцивилизационный диалог о правах меньшинств.^[1]
В этой статье я хочу взглянуть на частный случай применения западных моделей к Восточной и Центральной Европе (в дальнейшем ВЦЕ) и, более конкретно, моделей федеративной и квазифедеративной автономии. Этот вопрос интересует меня как сам по себе, так и в качестве теста этого широкого движения по интернационализации прав меньшинств. Если, как я постараюсь доказать, несмотря на значительные исторические и культурные сходства между Западной и Восточной Европой, западные модели крайне трудно применить к Восточной Европе, то тем менее вероятно, что они будут работать в Азии и Африке.
Начну с объяснения того, что я считаю основными чертами общего для Запада подхода к территориальной автономии (Раздел 1). Между европейскими странами, конечно же, существует множество отличий, но я постараюсь показать наличие нескольких важных общих зон, сложившихся на протяжении последних десятилетий, которые кажется плодотворным рассмотреть как определяющие специфически западный подход к проблеме. Я также собираюсь доказать, что успех этого подхода сложно увязан с особым взглядом на сецессию (Раздел 2). Затем я объясню, почему эта модель встретила сопротивление в Восточной Европе (Раздел 3), и исследую вопрос о том, могут ли и должны ли западные организации пытаться сделать больше для того, чтобы заставить восточноевропейские страны принять эти модели (Раздел 4), в том числе и переменить свои взгляды на сецессию (Раздел 5).

1. Федеративные и квазифедеративные формы автономии на Западе

Как я говорил ранее, федеративные и квазифедеративные формы территориальной автономии находят все большее применение на Западе для размещения национальных меньшинств. Под национальными меньшинствами я подразумеваю группы, которые сформировали завершенные и функционирующие общества на своей исторической родине до того, как были инкорпорированы в большое государство. Национальные меньшинства могут быть подразделены на две категории: “безгосударственные нации” и “коренное население”. Безгосударственные нации – это те, что в настоящее время не имеют государства, в котором они составляли бы большинство — государства, которое они могли бы буквально назвать своим. При этом они могли иметь такое государство в прошлом, или могли добиваться такого государства. Они оказываются в ситуации, когда по целому ряду причин им приходится делить государство с другими нациями. Например, они могли быть завоеваны или аннексированы большим государством или империей в прошлом; уступлены одной империей другой; или объединены с другим королевством через династический брак. В некоторых случаях многонациональные государства вырастают из более или менее добровольного соглашения между двумя или более национальными группами для образования взаимовыгодной федерации.
Коренные народы – это те, чьи традиционные земли оказались захвачены поселенцами, и которые затем силой или через договоры были инкорпорированы в государства, управляемые с их точки зрения “иностранцами”. В то время как другие меньшинства мечтают о статусе, близком национальному государству, со сходными экономическими и социальными институтами и достижениями, коренные народы обычно ищут чего-то другого: способности сохранять определенный традиционный уклад жизни и верований, участвуя, тем не менее, в жизни современного мира на своих собственных условиях. В дополнение к автономии, необходимой для выработки проекта такого рода, коренные народы также обычно требуют у большого общества уважения и признания, чтобы начать компенсировать унижения, от которых они страдали десятилетиями или веками как граждане второго сорта (или даже не граждане, а рабы).
Не существует четкой границы между “коренными народами” и прочими безгосударственными нациями, и нет общепринятого определения “коренного народа”. Вот один из способов отличить в западном контексте безгосударственные нации от коренных народов: первые были в числе претендентов в процессе образования государств в Европе, но проиграли, в то время как последние были до последнего времени изолированы от этого процесса и потому сохраняли архаичный (pre-modern) уклад жизни на протяжении всего двадцатого века. Безгосударственные нации хотели бы сформировать собственные государства, но проиграли в борьбе за политическую власть, в то время как коренные народы существовали вне системы европейских государств. Каталонцы, баски, фламандцы, шотландцы, валлийцы, корсиканцы, пуэрториканцы и квебекцы являются, в таком случае, безгосударственными нациями, в то время как самодийцы, эскимосы, маори и американские индейцы представляют коренные народы. Как в Северной Америке, так и в Европе последствия потери самостоятельности были катастрофичнее для коренных народов, чем для остальных национальных меньшинств.^[2]
Независимо от обстоятельств, при которых произошло их инкорпорирование, и безгосударственные нации, и коренные народы обычно борются за сохранение или восстановление собственных институтов самоуправления, зачастую функционирующих на их родном языке, чтобы можно было жить и работать в собственной культурной среде. Они требуют сохранения или восстановления собственных школ, судов, прессы, политических институтов и т.д. Для достижения всего этого они обычно стремятся к некоторой форме автономии. В крайнем случае это стремление проявляется в притязаниях на открытое отделение, но обычно все ограничивается некоторой формой региональной автономии. Эти требования, как правило, выдвигаются в националистическом русле, с использованием риторики “национального”, чтобы описать и оправдать требования самоуправления.^[3] Хотя националистическая идеология обычно рассматривает окончательную независимость как “нормальный,” или “естественный,” конечный пункт, для некоторых национальных меньшинств это оказывается неосуществимым в силу экономических или демографических причин. Более того, исторический идеал полностью суверенного государства все более устаревает в современном мире “глобализирующихся” экономик и транснациональных институтов. Поэтому растет интерес к исследованию других форм самоуправления, таких, как федерализм.
В исторической перспективе, либеральные демократии пытались подавить, зачастую безжалостно, этот вид национализма меньшинств. В разные моменты на протяжении восемнадцатого и девятнадцатого веков Франция, например, запрещала использование баскского и бретонского языков в школах и в печати, а также любые политические объединения, ставившие целью поддерживать национализм меньшинства. Англичане в Канаде лишили квебекцев их языковых прав и институтов и перекроили политические границы таким образом, чтобы франкофоны не составляли большинства ни в одной из провинций. Канада также сделала незаконным формирование аборигенными обитателями политических ассоциаций для продвижения своих национальных требований. Когда Соединенные Штаты покорили юго-запад в ходе войны с Мексикой в 1848 г., они тоже лишили коренных испаноязычных поселенцев их языковых прав и институтов, установили экзамены на грамотность, чтобы затруднить им голосование, и поощряли массовую миграцию в эту местность, чтобы испаноязычное население оказалось в меньшинстве.
Все эти меры преследовали одну цель: обессилить национальные меньшинства и уничтожить у них любое ощущение обладания особой национальной идентичностью. Оправданием подобной политики служили опасения, что меньшинства, рассматривающие себя в качестве отдельных “наций”, нелояльны, и вероятно, настроены на отделение. Более того, говорилось, что экономическое развитие требует доступа к землям и природным ресурсам на традиционной территории меньшинств. И часто утверждалось, что меньшинства — в особенности, коренные народы — отсталые и нецивилизованные, и что поэтому в их же собственных интересах включение их (даже вопреки их воле) в состав более цивилизованных и прогрессивных государств.^[4]
Но в этом столетии отношение либеральных демократий к национализму меньшинств изменилось. Растет признание того, что подавление национализма меньшинств было ошибочным. Опыт показывает, что давление, оказанное на меньшинства с целью их интеграции в доминирующие национальные группы, просто не работало. Западные государства серьезно недооценили живучесть национального самосознания меньшинств. Либеральные демократические правительства порой использовали все находившиеся в их распоряжении средства, от запрещения племенных обычаев до закрытия школ с преподаванием на языке меньшинств, для того, чтобы уничтожить ощущение особой национальной идентичности среди своих национальных меньшинств. Но, несмотря на столетия законодательной дискриминации, социальных предрассудков и индифферентности, национальные меньшинства сохранили осознание того, что они являются отдельными нациями, и желание национальной автономии.
В результате атака государства на чувство особой национальной принадлежности меньшинств приводила скорее к росту, чем уменьшению, угрозы нелояльного поведения и сецессионистских движений.^[5] Как показал опыт западных демократий, наилучшим способом обеспечить лояльность национальных меньшинств было не атаковать, а признать их чувство отдельной национальности. Это признание национализма меньшинств обычно принимало форму территориальной автономии.
В некоторый странах переход к территориальной автономии был достигнут путем принятия федеративной системы, поскольку федерализм допускает создание региональных политических образований, контролируемых национальным меньшинством, наделенных существенными (и защищенными конституцией) полномочиями по самоуправлению. В число стран, которые перешли к федерализму для того, чтобы принять национализм меньшинств, входят Швейцария (имеющая французов и итальянцев), Канада (квебекцев), Бельгия (фламандцев) и Испания (каталонцев и басков).
Важно отличать эти “многонациональные” федерации от тех федеративных систем, которые не были созданы в ответ на существующий этнокультурный плюрализм — например, Соединенных Штатов, Австралии, Германии или Бразилии. В этих однонациональных федеративных системах федеративные единицы никак не соответствуют отдельным этнокультурным группам, желающим сохранить самоуправление и культурные отличия.^[6] В Соединенных Штатах, к примеру, было принято сознательное решение не использовать федерализм для реализации прав национальных меньшинств на самоуправление. Наоборот, было решено, что ни одна территория не будет принята в качестве штата, если национальные меньшинства будут преобладать в составе населения. В некоторых случаях это было достигнуто путем проведения границ таким образом, что индейские племена или испаноязычные группы населения оказались в меньшинстве (Флорида). В других случаях это было достигнуто через затягивание предоставления статуса штата до тех пор, пока англофоны не поглотили прежних обитателей (например Гавайи; Юго-запад).^[7] В результате ни один из 50 штатов не может рассматриваться как механизм предоставления самоуправления национальному меньшинству так, как Квебек обеспечивает самоуправление квебекцам.^[8]
Американскую федеративную систему можно назвать скорее формой “административно-территориального” федерализма, чем многонациональным федерализмом. Американский федерализм является способом разделения полномочий на территориальной основе внутри единой национальной общины, члены которой доминируют внутри каждого из ее подотделов. Это не способ предоставления самоуправления меньшинствам. То же можно сказать о Бразилии, Австралии или Германии. Напротив, в многонациональных федерациях границы одной или нескольких территориальных единиц проведены с целью предоставить национальному меньшинству возможность самоуправления. Это тип федерализма, который мы наблюдаем в Канаде, Бельгии, Испании или Швейцарии.^[9]
В других странах или других национальных группах могут быть географические или демографические причины, по которым федерализм в техническом смысле слова не будет работать. В этих случаях мы видим появление различных квазифедеративных форм территориальной автономии. Например, Англия недавно приняла квазифедеративную систему передачи власти Шотландии и Уэльсу, которые теперь имеют собственные законодательные собрания. Хотя Пуэрто-Рико и не является частью американской федеральной системы (т.е. не входит в число 50 штатов), но обладает особым самоуправляемым статусом внутри Соединенных Штатов как “содружества”. Сходным образом, хотя Италия и Финляндия и не федерации, они приняли специальные формы территориальной автономии для австрийцев в Южном Тироле и шведов на Аландских островах. Во всех этих случаях территориальная автономия позволяет национальным меньшинствам учреждать собственные общественные институты, функционирующие на их языке, включая школы, университеты, суды и региональные парламенты, и управлять ими.
Эта тенденция в направлении квазифедеративных форм автономии еще очевиднее среди коренных народов. Коренные народы в большинстве западных демократий требуют (и все больше получают существенные формы) самоуправления на своих землях. За индейскими племенами в Соединенных Штатах и Канаде признается право на самоуправление, они получают (или вновь обретают) контроль над образованием, здравоохранением, заботой о детстве, природными ресурсами и так далее. Подобным образом, скандинавские страны создали Самодийский парламент, в Новой Зеландии маори расширили свою автономию. Даже коренные народы Латинской Америки, долгое время находившиеся под угрозой принудительной ассимиляции и вымирания, в некоторых случаях сейчас обретают формы территориальной автономии (например, в Колумбии).
Во всех этих странах отказались от намерения уничтожить национальное самосознание меньшинств и теперь признают, что эти группы будут еще неопределенно долго рассматривать себя как отдельные, самоуправляющиеся нации в составе большого государства. В результате, растущее число западных демократий, включающих в себя национальные меньшинства, признают себя скорее “многонациональными” государствами, чем “национальными государствами”. Они признают, что имеют в своих границах две или более нации и что каждая конституирующая нация имеет равно обоснованные претензии на языковые права и полномочия по самоуправлению, необходимые для сохранения себя как отдельной социальной культуры. Этот многонациональный характер зачастую открыто закреплен в конституции страны.
Вслед за Филипом Резником я буду называть такие страны “многонациональными федерациями”.^[10] Не все они технически являются федерациями, но все они воплощают модель государственного устройства, в котором национальные меньшинства объединяются в государстве на федеративных началах через какую-то форму территориальной автономии, и в которой проведены внутренние границы и распределены полномочия таким образом, чтобы обеспечить каждой национальной группе возможность сохранять себя в качестве особого самоуправляющегося социально-культурного сообщества.^[11]
Эта тенденция в направлении многонационального федерализма очень распространена на Западе. Среди западных демократий с национальными меньшинствами только Франция и Греция твердо отвергают любую идею предоставления территориальной автономии своим историческим меньшинствам. Большинство национальных меньшинств имеют существенно больше автономии, чем у них было 30 или 50 лет назад, и лишь у немногих (если такие вообще есть) национальных меньшинств автономия за это время оказалась урезанной.
Я думаю, что эта тенденция благотворна и действительно весьма успешна, если оценивать ее при помощи критериев, которые существенны для либералов, а именно:

• мир и безопасность индивида: эти многонациональные федерации находят способ обращаться со своими конкурирующими национальными идентичностями и националистическими проектами без использования насилия или террора (со стороны самого государства или меньшинства);

• демократия: этнический конфликт теперь является делом “голосования, а не пуль”, не угрожая военными переворотами или авторитарными режимами, которые приходят к власти во имя национальной безопасности;^[12]

• личные права: эти реформы были осуществлены в рамках либеральных конституций, с твердым уважением гражданских и политических прав личности;

• экономическое процветание: движение к многонациональному федерализму было также обеспечено без угрозы экономическому благосостоянию граждан. Действительно, страны, принявшие многонациональный федерализм, принадлежат к числу наиболее богатых в мире;

• внутригрупповое равенство: наконец многонациональный федерализм способствовал достижению равенства между большинством и меньшинством. Под равенством я подразумеваю отсутствие доминирования, когда ни для одной группы не существует систематической угрозы попасть в зависимость от другой. Многонациональный федерализм помог достичь значительного экономического равенства между большинством и меньшинством; равного политического влияния, так что меньшинства не оказываются постоянно в меньшинстве при голосовании по всем вопросам; и большего равенства в социальной и культурной сферах, что нашло отражение, например, в сокращении уровня предрассудков и дискриминации и в росте взаимного уважении между группами.

По всем этим критериям многонациональный федерализм на Западе должен оцениваться как успех. И действительно, я считаю эту тенденцию одним из наиболее важных достижений западных демократий в этом столетии. Мы много (и справедливо) говорим о роли распространения избирательного права на негров, женщин и рабочий класс в демократизировавшихся обществах Запада. Но этот переход от подавления к принятию национализма меньшинств по-своему тоже сыграл принципиальную роль в углублении и консолидации демократии. Многонациональные федерации не только справились мирным и демократическим путем с конфликтами, исходящими из конкурирующих в них национальных идентичностей, но также обеспечили высокий уровень экономического процветания и индивидуальной свободы для своих граждан. Факт поистине удивительный, если принять во внимание колоссальное влияние национализма в двадцатом веке. Национализм разорвал на части колониальные империи и коммунистические диктатуры и переделал границы по всему миру. И все же демократические многонациональные федерации преуспели в укрощении националистической силы. Демократический федерализм приручил и усмирил национализм, соблюдая личные права и свободы. Трудно представить любую другую политическую систему, которая могла бы похвастаться тем же.

2. Федерализм и сецессия на Западе

Однако в одном важном аспекте многонациональные федерации не преуспели: а именно, они не сняли с политической повестки вопрос о сецессии. Напротив, сецессионистские идеи и сецессионистское движение являются частью повседневной жизни во многих многонациональных федерациях Запада. Сецессионистские партии борются за должности во власти, а избирателям даже могут предложить проголосовать на референдуме за сецессию (как в Пуэрто-Рико и Квебеке). До сих пор ни один такой референдум не увенчался успехом на Западе. Это само по себе является хорошим свидетельством того, что принятие федерализма сократило реальную вероятность отделения, поэтому почти нет сомнений, что одна или несколько из этих стран развалились бы уже давным-давно, если бы не федерализм. Если бы Канада, Бельгия и Испания не смогли осуществить переход к федерализму, они бы уже не существовали как единые страны.
Даже сокращая вероятность сецессии, федерализм не снимает ее целиком с политической повестки дня. Сецессионисты выступают на телевидении, в газетах, свободно соревнуются за выборные должности. Сецессионистские политические партии часто получают существенную поддержку на выборах: например, 40% в Квебеке; 30% в Шотландии; 15% в Бельгии и Стране Басков; 10% в Каталонии; 5% в Пуэрто-Рико. Это означает, что сецессионисты представлены в парламенте и в правительственных комиссиях и используют эти трибуны для выражения своих взглядов. Так что, хотя многонациональный федерализм, возможно, и уменьшил вероятность реального отделения, он не удалил ее из повседневной политической жизни, “не решил проблему сецессии”.
Как можно оценить этот провал (если это провал) на фоне успехов федерализма по другим критериям: мир, демократия, свобода, процветание и отсутствие доминирования? В прошлом западные страны полагали, что первым и основным критерием было уничтожение любой угрозы сецессии. Это рассматривалось как первоочередная задача государства для обеспечения целостности его границ, поэтому государство должно было сначала снять вопрос о сецессии с политической повестки дня, и только затем думать о том, как улучшить личные права граждан, или построить демократию или равенство.
Люди, думающие таким образом, будут предрасположены к запрету сецессионистских партий, увольнению университетских профессоров, которые отстаивают идею отделения, и использованию секретной полиции для слежки за каждым сецессионистом. Все эти меры имеют долгую историю в западных демократиях. Такие люди будут отвергать идею многонационального федерализма, поскольку он предоставляет трибуну сецессионистам, а также четко очерченную территорию и политическую инфраструктуру, которая может быть использована как основа для возможного отделения.
Но в наши дни западные демократии придерживаются другого взгляда. Задача подавить сецессионистское движение уже давно оставлена, а присутствие сецессионистов рассматривается теперь как данность. Тот факт, что сецессия стоит в политической повестке дня, становится поводом для серьезной озабоченности, только если она угрожает нашим основным либеральным ценностям, таким как мир, демократия, личные права, взаимоуважение и т.п. Имеющийся опыт свидетельствует, что разрешение сецессионистам бороться за политические посты не угрожает ни одной из этих ценностей. Напротив, именно попытка снять вопрос об отделении с повестки дня угрожает этим ценностям, поскольку это может быть достигнуто только путем подавления политического слова и демократических прав и увеличения полицейской слежки. Такие действия, вероятно, загонят сецессионистов в подполье, где они могут стать более воинственными и потенциально склонными к насилию.
Поэтому западные страны больше не рассматривают наличие или отсутствие сецессионизма в качестве фундаментального критерия оценки политической системы. Скорее, он подчиняется более важным ценностям демократии, мира и личных прав. Возрастающее признание многонационального федерализма на Западе связано с уменьшающимся страхом перед присутствием сецессионистского движения.
Почему же западные страны стали менее нервно относиться к сецессионистскому движению? Одна причина, как я отмечал, в том, что разрешение свободной мобилизации сторонников отделения может действительно уменьшить вероятность сецессии. Сецессия менее вероятна в демократической многонациональной федерации, где существует свобода мобилизации сторонников отделения, чем в централизованном государстве, где приняты антилиберальные меры для подавления национализма меньшинств. Но есть и еще один фактор, а именно то, что принятие многонационального федерализма уменьшает ставки при отделении. В конце концов, мало что изменилось бы, если Фландрия, Шотландия или Квебек стали бы независимыми государствами. В традиционных национальных государствах, где все решения принимаются на форумах, где доминирующая группа составляет большинство, и где все общественные институты на территории государства функционируют на языке большинства, отделение повлекло бы за собой радикальные перемены. Оно повлекло бы существенные изменения в распределении власти между большинством и меньшинством, в языке преподавания в школах, в прессе, судах, государственной службе, а также в национальной символике. В многонациональных федерациях, однако, самоуправляющееся национальное меньшинство уже пользуется своим языком как основным языком общественных институтов, его символы уже приняты на субгосударственном уровне, оно уже является доминирующей группой на своей самоуправляющейся территории. В результате, национальные меньшинства получают сравнительно меньше, отделяясь от многонациональной федерации, чем если бы они отделялись от традиционного национального государства. Современные самоуправляемые регионы в составе Бельгии или Канады – Фландрия и Квебек, могут делать все то, на что претендовали бы, будь они независимы. Также и меньшинствам внутри отделяющейся территории приходится меньше опасаться сецессии: англофоны в независимом Квебеке или франкофоны в независимой Фландрии будут, вероятно, иметь набор юридических прав и возможностей очень близкий тому, что имеют сейчас.
Конечно, имеется ввиду, что после отделения оба образовавшихся государства будут жизнеспособными либерально-демократическими государствами. Это предполагает, (а) что отделившееся государство станет конституционной демократией и (b) что остаточное государство сохранится как жизнеспособное государство. Эти два предположения почти наверняка правильны. Мы знаем, что национальные меньшинства на Западе так же привержены либеральным демократическим нормам и конституционным гарантиям, как и группы большинства (они действительно неотличимы в своей поддержке либеральных ценностей);^[13] и мы знаем, что Канада, Британия или Испания останутся жизнеспособными и действительно процветающими государствами, если Квебек, Шотландия или Каталония отделятся. На деле сецессия будет означать, что там, где сейчас одна процветающая либеральная демократия, будет две процветающие либеральные демократии. И хотя большинство людей на Западе не хотят сецессии (как в группах большинства, так и меньшинства), такой поворот событий трудно рассматривать как вопрос жизни и смерти или как преступление против человечества.^[14]
Коротко говоря, возрастающее признание федерализма на Западе связано (а) с тем фактом, что большинство граждан больше не испытывают паники по поводу присутствия политики сецессионизма, и (b) с верой в то, что критериями оценки политической системы является не присутствие или отсутствие сецессионизма как такового, а скорее более фундаментальные либеральные ценности демократии, личной свободы, мира и взаимного уважения. Согласно этим критериям, многонациональный федерализм обернулся на Западе явным успехом.
3. Сопротивление федерализму в ВЦЕ

Учитывая этот успех на Западе, можно было бы предположить, что восточноевропейские страны, большинство из которых имеет компактно-проживающие национальные меньшинства, проявят большой интерес к многонациональному федерализму. И тем не менее, практически в каждой стране ВЦЕ существует мощное сопротивление идее федерализма или иным формам территориальной автономии. Россия является единственной страной, добровольно принявшей форму многонационального федерализма, которая предоставляет значительную территориальную автономию нескольким национальным меньшинствам. Но во всех остальных странах территориальная автономия встречает сильное сопротивление. В некоторых случаях существовавшие ранее формы автономии меньшинств были ликвидированы: Сербия отменила автономию Косово и Воеводины, Грузия отменила автономию Абхазии и Осетии; Азербайджан отменил автономию Нагорного Карабаха. Действительно, отмена автономии меньшинств зачастую была одним из первых действий, которые эти страны решили предпринять, чтобы распорядиться новообретенной свободой после коллапса коммунизма.^[15]
В других случаях требования восстановить исторические формы автономии были отвергнуты (например, Румыния отказалась восстановить автономию Трансильвании, которая была отменена в 1956 году). Еще есть случаи, когда требования предоставить новые формы автономии были отклонены (например, Эстония отвергла проведение референдума в поддержку автономии Нарвы с преобладающим русским населением; Казахстан отверг предоставление автономии русским на севере страны; Украина отвергла проведение референдума в поддержку автономии румынских территорий; Литва отвергла требования автономии поляками; Македония отвергла проведение референдума в поддержку автономии преимущественно албанской Западной Македонии в 1992 году).^[16] И есть еще случаи, когда страны пытались изменить конфигурацию границ, чтобы сделать невозможным провозглашение в будущем автономии (например, Словакия переделала свои внутренние границы таким образом, чтобы этнические венгры не составляли большинства ни в одном административном районе и таким образом не имели бы базы для требования автономии; Хорватия изменила внутренние границы в Крайне и Западной Славонии, чтобы разбавить населенные сербами районы).^[17]
Еще более крайняя политика по предупреждению автономии включает в себя усилия по переселению группы большинства в район концентрации меньшинства, чтобы поглотить национальное меньшинство и превратить его в меньшинство даже в пределах его традиционной территории, а значит, сделать неспособным к автономному существованию, как бы ни были проведены границы. Эта политика проявила себя в коммунистическую эпоху: например, в 1980-х годах румынский диктатор Чаушеску сносил “бульдозером венгерские деревни и селил на их месте румын.”^[18] Не так давно Сербия пыталась поощрять массовое “перезаселение” Косово, гарантируя безработным сербам бесплатную землю и более высокие зарплаты, если они переедут в Косово.^[19]
Во всех этих случаях от федерализма не просто отказались, его без раздумий отвергли. Ни одна из вышеупомянутых стран не формировала парламентских комиссий и не проводила публичных консультаций, чтобы обсудить федеративные предложения меньшинств. Напротив, как я покажу ниже, имели место систематические попытки предотвратить любые разговоры о федерализме, сделать эту тему табу в общественных дебатах. Короче говоря, федерализм стал бранным словом в ВЦЕ^[20]
Единственными случаями в ВЦЕ (за пределами России), когда автономия принималась, являются те, когда меньшинство просто захватывало политическую власть и устанавливало автономию де факто, без согласия центрального правительства. В этих ситуациях единственной альтернативой признанию автономии де факто была военная интервенция и потенциальная гражданская война. Так складывалась ситуация в Приднестровье в Молдавии, Абхазии в Грузии, Крайны в Хорватии, Крыма на Украине и Нагорного Карабаха в Армении. Даже здесь большинство стран предпочло гражданскую войну переговорам об автономии, и признавали автономию лишь тогда, когда не могли одержать верх в войне.^[21]
Почти слепое сопротивление территориальной автономии проявилось в недавней истории Крайны, населенной сербами области Хорватии, которая стала объектом жестокой гражданской войны. Многие комментаторы полагают, что предоставление территориальной автономии сербам было единственным вариантом избежать кровопролития. Однако хорваты, обретшие территориальную автономию, восприняли требования территориальной автономии для сербов как чрезмерные и предложили только минимальные формы нетерриториальной культурной автономии без политического самоуправления. Тогда местные сербы взялись за оружие. При поддержке югославской армии, в которой доминировали сербы, они просто захватили политическую власть в регионе. В этот момент Хорватия предложила Крайне территориальную автономию, но теперь это показалось недостаточным сербам, которые не соглашались на меньшее, чем отделение и присоединение к Сербии. Когда хорватская армия отвоевала Крайну, сербы передумали и приняли хорватское предложение автономии, но к тому времени победоносные хорваты отозвали свое предложение автономии и продолжили лишать местных сербов их прав и собственности, а также переселять боснийских хорватов в бывшие районы проживания сербов. Обе стороны предпочли гражданскую войну, отделение и этническую чистку переговорам об автономии.
Как объяснить это сопротивление территориальной автономии (в дальнейшем ТА) в ВЦЕ? Два наиболее частых возражения: (i) рассеянный и перемешанный характер этнического расселения в ВЦЕ; (ii) угроза отделения. Я исследую эти возражения по очереди.
Один общий аргумент против ТА заключается в том, что национальные группы перемешаны в ВЦЕ и не населяют отдельные, этнически гомогенные родовые земли. Независимо от того, как проведены границы самоуправляющейся территории, всегда найдутся люди, которые живут на этой территории, но не принадлежат к национальному меньшинству, получившему права самоуправления (то, что я называю “внутренние меньшинства” — например, этнические русские в Татарстане). Всегда будут члены национального меньшинства, которые живут за пределами самоуправляющейся территории (то, что можно назвать диаспорой меньшинства — например, этнические татары, которые живут за пределами Татарстана; этнические албанцы, которые живут за пределами Западной Македонии). Короче, территориальная автономия является одновременно недостаточно и чрезмерно репрезентативным способом защиты национальных меньшинств. В результате говорят, что надо искать какой-то нетерриториальный механизм.^[22] Например Клаус Офф считает, что территориальные решения “не будут работать, учитывая смешанную и рассеянную структуру расселения этнических групп в Восточной Европе... Эти особенности препятствуют испанскому решению по предоставлению статуса ограниченной автономии этническим меньшинствам, населяющим Земли Басков, Галицию и Каталонию.”^[23]
Я думаю, это аргумент, вводящий в заблуждение. Перемешивание национальных групп существует также и на Западе. В некоторых случаях, как в Каталонии, существует очень незначительная диаспора меньшинства, но большое внутреннее меньшинство (т.е. совсем немного каталонцев живет в Испании за пределами Каталонии, но этнические каталонцы составляли незначительное большинство в 52% в Каталонии, когда была провозглашена автономия). В других случаях, как в Пуэрто-Рико, существует огромная диаспора меньшинства, но совсем немного внутренних меньшинств (около 50% пуэрториканцев перебрались в континентальные Соединенные Штаты, но число меньшинств в Пуэрто-Рико незначительно). И есть случаи, как в Квебеке, когда одновременно есть большие внутренние меньшинства и диаспора меньшинства (в Квебеке живет более миллиона не-франкофонов, а свыше миллиона франкофонов живут за пределами Квебека). Можно привести еще много других примеров. Скажем, большие внутренние меньшинства во Фландрии, большое шведское население Финляндии, живущее за пределами автономной территории Аландских островов, или коренное индейское население Северной Америки, 50% которого или больше живут за пределами самоуправляющихся резерваций.
Действительно, внутренние меньшинства и диаспоры меньшинств можно найти практически в каждом западном примере территориальной автономии. ВЦЕ в этом отношении никак не выделяется. Если бы ТА предоставили населенным венграми территориям южной Словакии или населенным албанцами территориям Западной Македонии, то размеры образовавшихся внутренних меньшинств и диаспоры меньшинства (как в абсолютных цифрах, так и пропорционально населению) находились бы вполне в тех пределах, которые можно обнаружить в западных примерах ТА. На самом деле они были бы меньше, чем во многих западных примерах.
Это поднимает очевидный вопрос. Если большие внутренние меньшинства и диаспоры меньшинств существуют на Западе, почему же мы наблюдаем такую тенденцию в отношении ТА? Почему запад не принял нетерриториальные формы прав меньшинств вместо ТА? Я думаю, по трем причинам, которые все могут быть применены также к ВЦЕ:

i) Эти решения не являются взаимоисключающими. То есть принятие ТА не препятствует принятию нетерриториальных форм реализации прав меньшинства, чтобы защитить права внутренних меньшинств и диаспор меньшинства. Например, франкофоны за пределами Квебека пользуются определенными нетерриториальными правами, где бы они ни жили в Канаде (например, школы на родном языке, использование французского в федеральных судах, доступ к франкоязычному телевидению).^[24] Но это сочетается со специальными гарантиями, которые вырастают из ТА в Квебеке (например, французский является языком общественного управления в Квебеке; Квебек обладает правом вето при изменении конституции). Это то, что мы видим в западных многонациональных федерациях: комбинация территориальных форм автономии меньшинства с нетерриториальными принципами гражданских, политических и культурных прав. Комментаторы в ВЦЕ часто полагают, что это взаимоисключающие решения, но на Западе это так не работает, и я не вижу причины, почему на Востоке должно быть по-другому.
ii) Хотя ТА прежде всего выгодна представителям меньшинства, которые живут в районе самоуправления, она также косвенно помогает диаспоре меньшинства, проживающего за пределами этой территории. Например, франко-канадцам, проживающим за пределами Квебека, выгодно иметь провинцию с франко-говорящим большинством и сильными законодательными полномочиями, чтобы питать франкоязычное телевидение, радио, литературу, институты и т.д. То, что франкофоны за пределами Квебека ощущают пользу от ТА, очевидно вытекает из их поддержки автономии Квебека. Аналогично, большинство каталонцев в Мадриде поддерживают автономию Каталонии; большинство пуэрториканцев в Нью-Йорке поддерживают автономию Пуэрто-Рико, большинство этнических валлийцев в Англии поддерживают автономию Уэльса и т.д. Вероятно, в ВЦЕ могло бы быть по-другому, но я сомневаюсь. Я полагаю, что большинство этнических албанцев в Скопье поддержали бы автономию Западной Македонии и большинство этнических татар в России поддерживают автономию Татарстана. Государства ВЦЕ часто указывают на интересы диаспоры меньшинства как основание для отказа от ТА. Но это аргумент зачастую лицемерный и патерналистский, в особенности учитывая то, что большинство этих государств не сделали никакой попытки узнать у этих диаспор меньшинства, поддерживают ли они ТА.^[25]
iii) Одной из причин поддержки ТА представителями меньшинства, которые проживают за пределами самоуправляющейся национальной территории, является то обстоятельство, что нетерриториальные формы обеспечения прав меньшинств не защищают национальные меньшинства от медленной ассимиляции. Например, при самом полном наборе языковых прав франкофоны ассимилировались англофонами за пределами Квебека. Это то, что социологи называют “территориальным императивом,” говоря о языках в современных индустриальных обществах. Языковые общины могут преуспевать и процветать, только если обладают жизнеспособными институтами, а институты могут выживать только при концентрации населения и если они могут предложить пути продвижения и дополнительные возможности, а предложить пути продвижения и дополнительные возможности эти институты могут только если их язык является языком общественной жизни в обществе. Так что, даже с самым щедрым комплектом языковых прав франко-канадцы в Ванкувере недостаточно многочисленны, чтобы поддерживать необходимые институты, а даже если бы были многочисленны, эти институты не могут предложить каналы для продвижения, поскольку все экономические и политические возможности в Ванкувере англоязычны.

Члены меньшинств ясно это видят. Они знают, что французский может выжить в Канаде, только при наличии места (например, Квебек), где французский будет главным языком общественной жизни, а потому франкоязычные институты смогут обеспечивать каналы социального продвижения. Это гарантируется ТА Квебека, которая законодательно устанавливает официальный статус французского как языка общественной жизни в Квебеке, и приезжающие в Квебек должны будут выучить французский, если хотят продвинуться и преуспеть.
Короче говоря, без ТА французский утеряет свои позиции повсюду в Канаде. С ТА он будет процветать в одном месте, и, хотя это не препятствует в долгосрочной перспективе ассимиляции в других местах, может задержать процесс, поскольку представители меньшинства за пределами Квебека косвенно пользуются культурным производством в Квебеке. То же самое справедливо в отношении меньшинств в Бельгии, Испании или Швейцарии. Во всех этих случаях члены диаспоры меньшинства за пределами ТА считают, что их языковая община пострадает без ТА и что они косвенно пользуются силой и безопасностью, которую предоставляет ТА.
Так что существующая на Западе тенденция на самом деле направлена на большую территориализацию режима предоставления прав национальным меньшинствам. Возьмем Швейцарию, или Бельгию, или Канаду. Во всех этих случаях имел место переход от чисто индивидуального билингвизма (при котором вы сохраняете свои языковые права при себе, где бы вы ни жили в стране) к более территориальному билингвизму (при котором каждая языковая группа самоуправляется на своей территории при меньшем объеме языковых прав вне ее).^[26]
Итак, существование внутренних меньшинств и диаспор меньшинства само по себе не отменяет ТА и не делает нетерриториальные решения предпочтительнее. В западном опыте оптимальный подход включает комбинацию ТА и нетерриториальных решений. Потому что без ТА национальные меньшинства станут объектом ассимиляции в долгосрочной перспективе, как бы ни была сильна их нетерриториальная защита. В результате ТА поддерживается членами меньшинства, живущими за пределами зоны ТА. Ниже речь пойдет о том, что среди многих комментаторов в ВЦЕ широко распространена вера в (или надежда на) то, что нетерриториальная политика достаточна для обеспечения этнического разнообразия. Однако западный опыт не подтверждает эту веру. Возможно, ситуация в ВЦЕ будет отличаться, но я не вижу тому никаких аргументов или свидетельств.^[27]
Более важное возражение против ТА, я полагаю, заключается в опасении нелояльности со стороны меньшинств и потенциального отделения. Как мы видели, этот страх существует также и на Западе, и, таким образом, еще не объясняет разницы. Действительно, большинство многонациональных западных стран теперь считают попытки подавлять национализм меньшинств антипродуктивными, и рассматривают федерализм как способ стабилизации многонациональных государств. Возможно, со временем похожая перемена во взглядах произойдет и в ВЦЕ.
Действительно, существуют предварительные данные, свидетельствующие именно о таком развитии ВЦЕ. Сравним поведение Украины по отношению к русским националистам в Крыму, с одной стороны, и обращение Азербайджана с Нагорным Карабахом, Грузии с Абхазией и Осетией, Молдовы с гагаузами и Приднестровьем, или Сербии с Косово, с другой стороны. Последние четыре страны сначала неудачно пытались подавить национализм меньшинств. Результатом был вооруженный конфликт. Они были вынуждены пойти на уступки, но еще не достигли окончательного урегулирования. Напротив, Украина продолжала торг с русскими в Крыму, даровала полуострову статус автономной республики, никогда не предпринимала никаких репрессивных военных или полицейских действий и таким образом избегала насилия и поддерживала спор в рамках мирного политического процесса. Украина и русские в Крыму достигли сейчас положения, которое может быть охарактеризовано как продолжительное урегулирование. Сходным образом, несмотря на оппозицию многих российских лидеров, система многонационального федерализма наверняка способствовала демократизации и единению России.^[28]
Короче говоря, есть основание полагать, что в ВЦЕ, как и в остальном мире, лояльность лучше достигается принятием, нежели подавлением индивидуальности меньшинств и обеспечением форм самоуправления меньшинства. То, о чем Горовитц говорит в общемировом аспекте, кажется? подходит и к ВЦЕ: а именно, что “ранняя, щедрая передача полномочий [центром] с гораздо большей вероятностью предотвратит, чем подтолкнет этнический сепаратизм... К сожалению, очень многие правительства придерживаются противоположного предположения — что передача полномочий вскармливает центробежные силы.” Это в особенности может оказаться справедливым там, где меньшинства имели автономию на определенном этапе своей истории. Это воспринимается как урок Косово, Абхазии и Нагорного Карабаха. Принятие или восстановление автономии могло бы преградить путь тому, что стало де факто сецессией.
Однако принятие многонационального федерализма в странах ВЦЕ осложнено двумя факторами, отсутствующими на Западе. Во-первых, существует наследие псевдофедерализма коммунистических режимов Чехословакии, Югославии и Советского Союза. Конституции этих федераций включали в себя разделение власти между центральным и местными уровнями правительства, но в реальности вся власть была централизована в руках коммунистической партии, которая навязывала свою волю региональным партийным подразделениям. Как сказал Дорфф, эти страны были федеративны по структуре, но совершенно не имели федералистских процедур — то есть не имели никакой традиции партнерства, оговоренного сотрудничества и открытого торга, касающегося реализации этнического многообразия. Федерализм этого типа был принят не для того, чтобы стимулировать процесс принятия населением страны наличного разнообразия интересов и идентичностей, а скорее как механизм централизованного контроля государства и коммунистической партии. Партия подбирала местные национальные кадры, которым потом предоставляла монополию по мобилизации соответствующей этнической общины. Все остальные формы этнической мобилизации были запрещены. Эта извращенная форма псевдофедерализма, далекая от продвижения практики толерантности и межэтнического согласия, заложила фундамент развала всех трех федераций.^[29] Хотя существует очень мало общего между федерализмом при коммунистических диктатурах и федерализмом либеральной демократии, коллапс этих трех федераций оказался “суровым препятствием” на пути самой идеи федерализма в ВЦЕ.
Во-вторых, многие национальные меньшинства ВЦЕ имеют родственное государство (kin state), с которым они могут желать соединиться или воссоединиться, выступая, в данном случае, как потенциальные ирредентисты. Это очень отличается от положения национальных меньшинств в Западной Европе, большинство из которых не имеют соседнего родственного государства. Каталонцы, баски и шотландцы могут изредка подумывать о сецессии, но не для того, чтобы присоединиться к какому-то большему государству, с которым они связаны этническими узами. Также и в Северной Америке прошло по крайней мере столетие с тех пор, как кто-то серьезно полагал, что Пуэрто-Рико может желать воссоединения с Испанией, или что Квебек может желать воссоединения с Францией. И разумеется, коренные народы не имеют родственного государства.
Напротив, многие из числа наиболее трудных этнических конфликтов в ВЦЕ задействуют национальные меньшинства, которые соседствуют с родственным государством. Сербы в Хорватии и Боснии могут хотеть отделиться и стать частью Великой Сербии; русские в балтийских странах, в Крыму или в Казахстане могут хотеть инкорпорирования в обновленную российскую империю; албанцы в Косово и Македонии могут хотеть присоединения к Великой Албании; венгры в Словакии и Румынии могут хотеть возвращения в Великую Венгрию. Проблема в таких случаях не просто в том, что меньшинства могут иметь тягу к воссоединению с родственным государством, а в существовании потенциала для политической и даже военной интервенции со стороны родственного государства с целью “защитить” интересы “своего” народа. Парадигматичным примером этого является то, как нацисты поощряли этнических немцев в Чехословакии обращаться с жалобами на обращение с ними, а потом использовали эти жалобы в качестве предлога для вторжения. Многие люди в ВЦЕ опасаются, что сходная ситуация может возникнуть сегодня. Этот страх вырастает среди этнических венгров в Словакии и Румынии, этнических албанцев в Македонии и Косово, этнических сербов в Боснии и Хорватии и этнических русских по всему ближнему зарубежью, включая Крым, Прибалтику, Казахстан и Северный Кавказ.^[30]
В некоторых случаях национальное меньшинство может хотеть управляться своим этническим государством. Яворски предполагает, что это справедливо в отношении этнических румын на Украине. Но проблема интервенции со стороны родственного государства существует, даже если сами меньшинства не являются ирредентистами и не мечтают о соединении или воссоединении со своим родственным государством. Например, факты указывают на то, что растущее число этнических русских в Прибалтике не только отвергает идею воссоединения с Россией, но также находит у себя больше общего с местными латышами или эстонцами, чем с этническими русскими в России. Но это не исключает угрозу того, что националисты в России могут использовать существование русского меньшинства как основание для интервенции. Как отмечает Петтаи, Россия продолжает выступать от имени этнических русских в странах Балтии и придерживаться конфронтационных отношений с этими странами, несмотря на то, что сами местные русские не разделяют программу Москвы. Так же и Яворски отмечает, что очень немногие этнические русские на Украине (за пределами Крыма) рассматривают себя в качестве “пятой колонны” России, но некоторые русские националисты в Москве продолжают считать, что этнические русские испытывают (и должны испытывать) высшую лояльность по отношению к России.
Нахождение стабильного modus vivendi с местным национальным меньшинством затруднено, когда родственное ему государство, со своей собственной программой, претендует на выступление от лица этого меньшинства. Многие из наиболее острых этнических конфликтов в ВЦЕ вращаются вокруг этих тройственных отношений между этнокультурным меньшинством, принимающим его государством и его родственным государством.^[31] Другие случаи этих тройственных отношений включают этнических турков в Болгарии и Греции, этнических поляков в Литве, этнических таджиков в Узбекистане и этнических греков в Албании.
Феномен родственного государства является важным аспектом этнических конфликтов в Восточной Европе, обычно отсутствующий в западных демократиях. Но аналогичные случаи на Западе отыскать можно. Например, Франция может рассматриваться как родственное государство для французского меньшинства в Швейцарии и для валлонов в Бельгии; Нидерланды могут рассматриваться как родственное государство для фламандцев; Швеция может рассматриваться как родственное государство для шведов с Аландских островов; Италия может рассматриваться как родственное государство для итальянского меньшинства в Швейцарии. И все же ни в одном из этих случаев мы не говорим о проблеме родственных государств или угрозе ирредентизма. По какой-то причине присутствие родственных государств не создает такого же рода проблему на Западе.^[32]
Мне кажется, что здесь играет роль еще один фактор, а именно, историческая связь между меньшинствами и внешними державами. Во многих случаях меньшинства рассматривают (справедливо или нет) как союзников иностранных держав, которые исторически угнетали группу большинства этой страны. Венгры в Румынии и Словакии составляют сравнительно маленькое и бессильное меньшинство (10—15% населения каждой страны), но словаки и румыны воспринимают их как воплощение столетий угнетения Габсбургами. Русские в Эстонии и Латвии не рассматриваются как слабая и лишенная избирательных прав группа, а воспринимаются как напоминание о прошлом советском угнетении и проявление его. Исповедующие ислам албанцы в Сербии и Македонии или турки в Болгарии рассматриваются как напоминание о столетиях угнетения мусульманами-оттоманами.^[33]
Короче, проблема не просто в том, что меньшинство имеет родственное государство, а скорее в историческом факте сотрудничества меньшинства с родственным государством, угнетавшим группы большинства. Это, я думаю, действительно отличительная черта Восточной Европы, отсутствующая на Западе (за исключением, наверное, Ирландии).^[34]
Этот и другие факторы стимулировали появление трех взаимосвязанных предположений, которые в настоящее время почти повсеместно приняты странами ВЦЕ: (а) что меньшинства нелояльны, не только в том смысле, что у них недостаточно лояльности по отношению к государству (это также справедливо в отношении сецессионистов в Квебеке или Шотландии), но в более серьезном смысле, что они сотрудничали с бывшими угнетателями и продолжают сотрудничать с нынешними или потенциальными врагами; (б) что сильное и стабильное государство требует слабых и бессильных меньшинств. Иными словами, межэтнические отношения представляются как игра с нулевым результатом: все, что помогает меньшинствам, воспринимается как угроза для большинства; и (в) обращение с меньшинствами признается прежде всего вопросом национальной безопасности.^[35]
Там, где люди принимают одно или более из этих допущений, не остается практически места для вопросов о справедливости и демократичности прав меньшинств. Требование справедливости в отношениях между большинством и меньшинством исчезает из вида, поскольку национальная безопасность получает преимущество перед справедливостью и поскольку нелояльные меньшинства не имеют законных требований в любом случае. Это помогает объяснить, почему в ВЦЕ ученые или общественность уделяют так мало внимания обсуждению принципов справедливости, которые должны регулировать поддержание этнокультурного разнообразия. Действительно, справедливость упоминается практически только в одном случае: когда настаивают на том, что меньшинства должны заплатить за исторические несправедливости, за которые их считают ответственными. Справедливость означает, что большинство должно получить компенсацию за исторические несправедливости, от которых оно страдало; но нет осознания того, что государство должно стремиться к обеспечению более честного распределения власти, прав и ресурсов между большинством и меньшинством.^[36]
Эта всеобъемлющая риторика лояльности/нелояльности обостряется в некоторых странах местной версией тезиса Сэмюэля Хантингтона о “столкновении цивилизаций”.^[37] Согласно этому взгляду, мир разделен на разные “цивилизации”, основанные в основном на религии, которые находятся в более или менее извечном конфликте. Поэтому конфликт сербов и албанцев вокруг Косово является не просто конфликтом между языками, культурами или нациями, но также между цивилизациями — православной христианской и мусульманской. Две цивилизации не могут сосуществовать как равные партнеры в одном государстве. Одна цивилизация должна господствовать, а другая подчиняться (и потому быть склонной к нелояльности). Это восприятие “столкновения цивилизаций” проявляется не только в конфликтах между христианами и мусульманами, но также между православными и католиками (например в Румынии, где говорят о цивилизационном конфликте между православным румынским большинством и католическим венгерским меньшинством) или между протестантами и православными (например в Эстонии, где эстонское большинство протестанты, а русское меньшинство православные). Там, где люди принимают это предположение о столкновении цивилизаций, не находится места вопросам о честности или справедливости по отношению к меньшинствам. Отношения между конфликтующими цивилизациями являются вопросом власти и безопасности, а не справедливости.
Таковы некоторые из причин озабоченности многих людей в ВЦЕ темой лояльности и уменьшением угрозы сецессии. Так же, как раньше на Западе, большинство людей в ВЦЕ считают первой задачей государства защиту нерушимости его границ и его суверенитета, и верят, что эта задача важнее проблемы демократических реформ или прав меньшинств. Они надеются обезопасить свои границы отчасти путем устранения любого упоминания многонационального федерализма или территориальной автономии. Например, первое предложение новой посткоммунистической конституции Румынии гласит: “Румыния является единым и неделимым государством”. Сходным образом болгарская конституция эксплицитно отрицает предоставление территориальной автономии любой группе на любом основании (и действительно говорит, что в Болгарии нет никаких меньшинств, несмотря на то, что этнические турки составляют 10% населения).
Цель помещения таких утверждений в конституцию — превратить отрицание притязаний на территориальную автономию в тест на лояльность меньшинств. Любой, кто хотя бы предложит федерализм, является, по определению, нелояльным конституции, поэтому его можно проигнорировать, лишить места за политическим столом и, вероятно, поместить под надзор полиции как угрозу безопасности.
Этим и другими способами государство как бы говорит своим меньшинствам: “Мы обсудим с вами ваши интересы и нужды, но только если сначала вы подпишетесь в том, что навсегда отказываетесь от любых притязаний на автономию.” Во всем регионе предпринимаются систематические усилия по дискредитации любого упоминания федерализма. Каждого, кто хотя бы упоминает о нем, клеймят как радикала, нелояльного гражданина и предателя.^[38]