Но тест на лояльность не исчерпывается отказом от притязаний на автономию. В конце концов, федерализм не является единственным политическим механизмом, который можно использовать как основание для будущего отделения или ирредентизма. Например, возможно признание меньшинства в качестве одной из конституирующих наций или “государствообразующих народов”. Но если меньшинство рассматривается как участвовавшее в основании или установлении государства, можно допустить, что оно решится на его роспуск. Поэтому страны ВЦЕ сильно сопротивляются всякому признанию равенства меньшинств как соучредителей и совладельцев государства.^[1] По той же причине отвергаются предложения придать меньшинству равный статус в плане официального языка (как в Бельгии, Канаде или Швейцарии).^[2] Так же любой разговор о “коллективных правах” зачастую отвергается как незаконный и нелояльный, поскольку может рассматриваться как подразумевающий некоторое понятие коллективного учреждения, а значит самоуправления, а значит потенциальной сецессии. Короче, от меньшинств требуют отказаться от любого притязания, которое подразумевает, что страна является многонациональным государством.
Другими словами, большинство не просто отвергает конкретные способы раздела власти с меньшинством, оно отвергает сам принцип раздела власти с “нелояльным” меньшинством. (А меньшинство может доказать свою лояльность только через отказ от любого притязания на раздел власти, и вместо этого стремиться лишь к минимальным культурным правам).
Такова сложная ситуация, с которой сталкиваются меньшинства во многих странах ВЦЕ. Государство требует, чтобы меньшинства отказались навсегда от любого притязания, которое может, пусть косвенно и в отдаленной неопределенной перспективе, подразумевать некую претензию на самоопределение. Любое меньшинство, которое не откажется от этих претензий, клеймится как нелояльное, радикальное и составляющее угрозу безопасности. В жертву этому отношению приносится требование меньшинством федерализма или территориальной автономии, меньшинства переключаются на требования совместного государственного статуса, права вето, коллективных прав, официального билингвизма или университетов на своем языке. Но выдвижение любого из этих требований также интерпретируются как очевидное свидетельство нелояльности государству (а не желание быть принятым в государство в качестве партнера). В результате, практически каждое требование основных прав меньшинства становится жертвой страхов и фобий большинства.^[3]
Если для того, чтобы получить место за политическим столом, от меньшинств требуется отказаться ото всех этих притязаний в качестве доказательств собственной лояльности, о чем остается тогда договариваться? В результате, большинство готово размышлять и договариваться о двух типах притязаний: (а) начальные школы на родном языке; (б) номинальные формы нетерриториального политического представительства. На эти уступки шли даже наиболее жестокие националистические правительства, например в Хорватии при Туджмане или в Словакии при Мечиаре. Я полагаю, что такие притязания принимаются в основном потому, что согласуются с целью долгосрочной ассимиляции меньшинств. Действительно, именно этот аргумент использовался для того, чтобы убедить страны разрешить начальное образование на родном языке по Схеме защиты меньшинств Лиги Наций (League of Nations minority protection scheme).^[4] Поскольку все высшее образование ведется на языке большей части населения, а юридические и политические институты централизованы, для достижения экономического прогресса и политического влияния необходима интеграция в систему национального большинства. Группа меньшинства будет “обезглавлена”, так как его образованная элита либо ассимилируется, либо иммигрирует. Разрешение начальных школ на родном языке обеспечивает лишь видимость терпимости, но не может (да и не предназначено для того, чтобы) повернуть вспять или замедлить процесс обезглавливания меньшинств. По определению Ины Дрювьет, такой подход приводит к тому, что меньшинства “собственными ногами идут к своей могиле”.^[5] Конечно же, страны не могут открыто признать, что это и есть их конечная цель, что объясняет распространенные заявления этих стран об отсутствии у них “ясного представления о будущем” их меньшинств. Они отвергают федерализм и территориальную автономию, но не предлагают ничего взамен.
Если давать точное описание настоящей ситуации, то мы можем с уверенностью заявить, что нет практически никакой вероятности принятия выдвигающихся изнутри демократических (democratically-mandated) прав для меньшинств. Лишь небольшое количество стран ВЦЕ пошли дальше разрешения школ на родном языке и видимости политического представительства, причем такая ситуация сложилась в основном в результате внешнего давления и/или вне-парламентского захвата власти меньшинством. В случае отсутствия этих двух факторов, страны не идут на принятие существенных прав для меньшинств. Доказательства этого мы наблюдаем с 1989 года,^[6] и я подозреваю, что ситуация не изменится в обозримом будущем.^[7]
(Это делает исключительный пример России еще более интересным).^[8]
Таким образом, в этом вопросе Восток и Запад все дальше расходятся друг от друга. На Западе представляется законным, что национальные меньшинства требуют ТА, и эти требования все чаще и чаще принимаются. Большинство национальных меньшинств на Западе сегодня располагают большей автономией, чем раньше, и ни одно из них не было лишено автономии. Идея ТА принимается в теории и на практике. Старое самовосприятие стран как единых национальных государств сменяется новым представлением о государстве как о многонациональной федерации и/или как о содружестве между двумя или более народами. В ВЦЕ, напротив, множество национальных меньшинств имеют меньшую степень автономии, чем 30 или 50 лет назад, даже упоминание об автономии, или любые иные предложения, которые ведут к переосмыслению государства как многонационального образования, считаются неправомочными. Страны ВЦЕ придерживаются старой модели унитарного национального государства, в котором, при идеальном раскладе, меньшинства являются политически слабыми, лишенными позиции интеллектуального лидерства, и обреченными на долгосрочную ассимиляцию. Это, конечно, обобщение, и я хочу подчеркнуть, что в каждом случае имеются исключения. На Западе Франция и Греция остаются непоколебимыми противниками многонационального федерализма, а на Востоке Россия уже приняла его. Но это исключительные явления.^[9] Как правило, перспективы исходящего изнутри принятия существенных прав для меньшинств представляются очень туманными.
Я полагаю, что неспособность принять национализм меньшинств в ВЦЕ несет угрозу не только меньшинствам, но и самой демократии и возможности существования мирного гражданского общества. Четкая взаимосвязь наблюдается между демократизацией и национализмом меньшинств. Страны ВЦЕ, не сталкивающиеся с развитым национализмом меньшинств, успешно прошли процесс демократизации (Чешская Республика, Венгрия, Словения, Польша), страны с мощным национализмом меньшинств встречают на своем пути больше трудностей (Словакия, Украина, Румыния, Сербия, Македония, Грузия). Безусловно, проблема меньшинств является не единственным фактором, однако, как я полагаю, достаточно важным.
Иштван Бибо провел глубокий анализ данной проблемы в интересной статье, впервые опубликованной в 1946. Он полагает, что опыт Венгрии в XIX веке научил лидеров, что их меньшинства могут использовать демократическую свободу для отделения. С тех пор государства ВЦЕ боятся, что меньшинства начнут осуществлять демократические свободы. В результате они постоянно пытаются подавлять, выхолащивать или ограничивать эти демократические свободы, иногда прибегая к фашизму или другим формам авторитаризма (т.е., подавляя всеобщую свободу), иногда лишая власти меньшинства (т.е. подавляя свободу меньшинства). Но, в любом случае, в результате получается чахлая и робкая форма демократии. Вот как он об этом пишет:

Невозможно воспользоваться всеми преимуществами демократии, будучи скованным чувством страха перед тем, что развитие свободы ставит под угрозу интересы нации. Быть демократом означает, в первую очередь, не бояться: не бояться тех, кто имеет другое мнение, говорит на другом языке или принадлежит другой расе. Страны Центральной и Восточной Европы боялись потому, что они не были развитыми зрелыми демократиями, и они не могли стать развитыми зрелыми демократиями потому, что боялись.^[10]

Я считаю, что это утверждение остается верным и по сей день. Большинство стран ВЦЕ с национальными меньшинствами имеют либерально-демократическую оболочку, но все еще боятся свободно и полностью исполнять демократические свободы.

4. Права меньшинств и европейская интеграция

Если это верно, то судьба прав меньшинств в Восточной Европе будет в большой степени зависеть от наличия и характера внешнего давления на страны ВЦЕ. А именно, от того, будут ли западные организации оказывать давление на страны ВЦЕ с тем, чтобы они приняли более значительные права для меньшинств. Несомненно, что западные организации имеют возможность оказывать колоссальное давление.^[11] В частности, Запад может сделать вступление в НАТО или ЕС возможным только при условии соблюдения прав меньшинств. Многие страны ВЦЕ, вероятно, примут эти условия, так как они очень хотят стать членами западных организаций, которые, как они считают, могут гарантировать их безопасность и процветание. При этом у них почти нет возможности изменить условия вступления. Страны ВЦЕ нуждаются в ЕС и НАТО, но ЕС и НАТО страны ВЦЕ не нужны. Если некоторые или даже все страны ВЦЕ останутся за пределами этих организаций, и ЕС и НАТО выживут и будут процветать. То есть, по крайней мере, в обозримом будущем западные организации могут позволить себе ставить жесткие условия вступления. Например, Совет Европы настоял на отмене смертной казни в странах ВЦЕ, несмотря на достаточно сильное противодействие со стороны общественного мнения (это мнение разделяли и элиты данных стран). Точно также для западных организаций возможно установить стандарты относительно прав меньшинств и заставить страны ВЦЕ согласиться с тем, что мониторинг прав меньшинств и их поддержка будут условием для “вхождения в Европу”. Если бы СЕ поставил условием вступления Македонии создание албано-язычного университета в Тетово, как того требовало албанское меньшинство, Македония неохотно, но, вероятно, согласилась бы. Если бы СЕ сказал, что Румыния может присоединиться, если восстановит автономию Трансильвании, Румыния, возможно, согласилась бы. Если бы НАТО заявило, что условием вступления Эстонии будет немедленное предоставление гражданства всем русским жителям, Эстония, может быть, согласилась бы.
Действительно, Запад использовал различные средства давления на ряд стран ВЦЕ с целью улучшить их обращение с меньшинствами. Однако это делалось очень странным образом. Вернее, Запад применял два разных способа оказания давления, один из которых основан на понятии справедливости, а другой – на представлении о безопасности.
Подход, основанный на понятии справедливости, предполагает создание системы “универсальных” стандартов, которым должны отвечать все страны, входящие в СЕ, НАТО, Совет Европы или ОБСЕ. В 1990 году казалось, что при помощи ОБСЕ западные страны пришли к соглашению о создании такого кодекса прав меньшинств, и это нашло отражение в Копенгагенской и Женевской Декларациях и последующих рекомендациях. Данный подход основан на том, что права меньшинств – это предмет права и фундаментальной справедливости, и поэтому они являются необходимым дополнением к традиционным правам человека. Понимаемые таким образом права меньшинств предназначались бы для защиты меньшинств от стандартного набора опасностей, которым они подвергаются в современных национальных государствах.
Нет никаких причин полагать, что подход, основанный на понятии справедливости, предполагает наличие какого-либо определенного вида федерализма или ТА. В конце концов, ТА не является самоцелью, это лишь один из возможных способов достижения справедливости в многонациональном государстве. В основе лежит более общий принцип – меньшинства должны иметь какую-либо действенную форму самоуправления. Другими словами, меньшинства должны иметь какую-либо гарантию того, что они не будут всегда оставаться в стороне при решении вопросов, имеющих основополагающее значение для выживания и процветания их общины и культуры. Это может достигаться различными способами, либо путем предоставления меньшинству права управлять собственными институтами, либо предоставлением права вето на управление общественными институтами. Однако в любом случае это предполагает некоторую выраженную форму разделения власти с целью уменьшить незащищенность меньшинства от экономической и политической власти большинства. То есть при подходе, основанном на справедливости, мы должны предполагать наличие общего принципа разделения власти, либо на территориальной основе, либо на основе взаимной договоренности.
Мы наблюдали основные черты такого подхода в первоначальных декларациях ОБСЕ относительно прав меньшинств. Эти декларации поддерживали ТА, признавая ее хорошей практикой, однако не налагали никаких обязательств по предоставлению ТА, признавая альтернативные пути обеспечения справедливого признания различий, включая и соглашения между нациями – соучредителями государства. Основной смысл заключался в том, что государства были обязаны делать что-нибудь для обеспечения более справедливого распределения политической власти и общественных ресурсов между большинством и меньшинством. В Рекомендации 1201 Совета европейской парламентской ассамблеи, принятой в 1993 году, была проявлена самая сильная поддержка автономии со стороны какой-либо из западных межправительственных организаций. Она содержала пункт (статья 11), который гласил: “В регионах, где лица, принадлежащие к национальному меньшинству, составляют большинство, они имеют право иметь в своем распоряжении соответствующую местную или автономную администрацию или особый статус, отвечающий особенностям исторической и территориальной ситуации и не противоречащий законодательству, действующему внутри страны.” Данная рекомендация не имеет обязательной юридической силы, и в любом случае последняя формулировка (“не противоречащий законодательству, действующему внутри страны”) лишает ее хоть какого-то влияния. Тем не менее, в начале 1990-х казалось, что начинается некоторое движение в защиту универсального принципа, что справедливость требует того или иного эффективного механизма разделения власти между большинством и меньшинствами. В качестве одного из таких справедливых принципов особо выделялась ТА.
С тех пор, однако, началось ярко выраженное движение от ТА. Это происходит по двум причинам. Первая причина в том, что, как отметил Верховный Комиссар ОБСЕ по национальным меньшинствам, претензии на ТА часто встречают “жесткое сопротивление” со стороны государств ВЦЕ, и поэтому их осуществление требует максимального давления со стороны западных государств, что может сделать отношения со странам ВЦЕ намного более конфликтными и дорогостоящими. Следовательно, более “прагматичным” решением было бы сконцентрировать внимание других формах прав меньшинств.^[12]
Вторая причина, и не менее важная – в существовании на Западе сильной оппозиции как идее предоставления права ТА для меньшинств, так и налаживанию международного мониторинга того, как западные государства обращаются с меньшинствами. Как я указывал ранее, Франция, Греция и Турция остаются непримиримыми противниками идеи предоставления прав на самоуправление для национальных меньшинств и вообще отрицают само существование национальных меньшинств.^[13] И даже те западные страны, которые принимают этот принцип, не всегда хотят, чтобы их законы и политика по отношению к национальным меньшинствам подвергались международному мониторингу. Это утверждение верно, например, для Швейцарии и Соединенных Штатов.^[14] Обращение с национальными меньшинствами в различных западных странах все еще остается политически актуальным вопросом, и многие страны не хотят, чтобы их соглашения по вопросам отношений большинства и меньшинства, часто являющиеся результатом длительного и болезненного процесса переговоров, были вновь рассмотрены международными мониторинговыми агентствами. То есть несмотря на то, что западные страны настаивают на мониторинге отношения к меньшинствам в государствах Восточной Европы, они не желают, чтобы изучалось отношение к меньшинствам в их собственных странах.^[15]
Такого рода двойной стандарт в значительной степени сказался при разработке схем защиты меньшинств при Лиге Наций, и многими он считается одной из причин провала данной системы.^[16] Пытаясь избежать подобной несправедливости сегодня, западные страны отошли от представления о том, что все страны ОБСЕ (как восточные, так и западные) должны придерживаться универсальных стандартов прав меньшинств, и обратились к подходу, основанному на безопасности. Идея заключается в том, что ОБСЕ будет вмешиваться не тогда, когда под угрозой находятся права меньшинств, а тогда, когда этнический конфликт угрожает международной безопасности. Предполагалось, что это освободит западные страны от необходимости тщательного наблюдения. Даже при наличии в западных странах сецессионистских движений (как в Квебеке и Шотландии) или террористических групп (как в Северной Ирландии или Стране Басков), эти конфликты не являются вопросами “безопасности” в интересующем нас смысле, поскольку они не угрожают миру в международном масштабе, хотя и вызывают много беспокойства внутри страны.
Говоря вкратце, произошел сдвиг от программы универсальных стандартов прав меньшинств, основанной на справедливости, к программе, основанной на безопасности, которая заостряет внимание на явлениях, угрожающих спокойствию во всем мире. Частично под влиянием этого сдвига ОБСЕ открыто отвергает идею существования права на автономию или любую другую форму разделения власти, и признает автономию только как один из возможных вариантов из целого списка вариантов, которые государства могут принимать или не принимать по своему усмотрению.^[17] Даже если автономия указана как один из возможных вариантов, она никогда не связана с какими-либо правами или принципами самоуправления.^[18]
Верховный Комиссар ОБСЕ Макс Ван дер Стул очень редко продвигал TA в ВЦЕ. Он “с большой неохотой предлагал территориальный вариант решения национальных проблем” на том основании, что “государства по большей части не желают рассматривать такой вариант урегулирования конфликтов, что отражено в нормах ОБСЕ и в государственной практике ОБСЕ, которая очень мало поддерживает претензии на территориальную автономию”.
ОБСЕ рассматривает возможность автономии только в “исключительных” или “нетипичных случаях”, например, как крайнее средство, если альтернативой является гражданская война.^[19] Даже там, где ОБСЕ поддерживало автономии, это не было осуществлением “прав” или “неотъемлемых положений” (например, не на основании положения, что меньшинства имеют неотъемлемое право на самоуправление), но осуществлялось как волевой акт передачи прав меньшинству от центральной законодательной власти. Принципы ОБСЕ гласят, что каждое государство является единственным обладателем независимости в пределах собственных границ.^[20]
Действительно, ОБСЕ в настоящее время не поддерживает требования на территориальную автономию со стороны некоторых национальных меньшинств. Требования такого рода отвергаются на том основании, что, способствуя более справедливому распределению власти и природных ресурсов внутри страны, они подвергают опасности международную стабильность. Так, ОБСЕ отверг требования албанского меньшинства в Македонии на автономию, так как это может способствовать разжиганию страстей в и без того опасном регионе. То же самое происходило и с венгерским меньшинством в Словакии.^[21] ОБСЕ действует на основе допущения, что автономия “приведет лишь к значительному увеличению напряжения, вместо того, чтобы снизить его. Принимать меры такого рода стоит только в случае если отношения уже более или менее спокойные, а не для снятия напряжения.”^[22]
То есть в рамках подхода, ориентированного на обеспечение безопасности, ОБСЕ сейчас предлагает меньшинствам отказаться от притязаний на ТА.^[23] Это тем более понятно, что “притязания на ТА почти всегда сразу же отвергаются правительствами, вовлеченными в решение данного вопроса.”^[24] Последнее утверждение в некоторой степени объясняет, почему международные организации призывают меньшинства быть более “реалистичными” в своих притязаниях. ОБСЕ достиг явных успехов в деле смягчения наиболее репрессивных законов в некоторых странах.^[25] Но у меня есть замечания по поводу этой стратегии. Я считаю, что переход от подхода, основанного на справедливости, к подходу, основанному на безопасности, имеет ряд печальных последствий.
Во-первых, он сохраняет наличие четко выраженного двойного стандарта в обращении с Западом и Востоком. Заявление, что этнические конфликты несут угрозу безопасности только в странах ВЦЕ, не заслуживает доверия.^[26] В любом случае, отказ западных государств от международного наблюдения за соблюдением прав меньшинств усиливает широко распространенное мнение, что Запад насаждает права меньшинств в ВЦЕ в рамках “политики силы”, а не в результате искреннего убеждения.^[27]
Во-вторых, и это связано с первым тезисом, наблюдается непоследовательность в том, как эти нормы применяются внутри ВЦЕ. Требования ОБСЕ значительно меняются от страны к стране. Сравните Эстонию, Словакию и Сербию. В Эстонии Запад требовал права гражданства для русского меньшинства, но не сделал ничего для того, чтобы помешать Эстонии ущемлять его языковые права, закрывая русскоязычные школы и институты. В Словакии Запад требовал открытия школ с обучением на родном языке для венгерского меньшинства, но не поддерживал требования этого меньшинства на ТА или открытие университета с преподаванием на венгерском языке.^[28] В Сербии Запад требовал не только албанских школ, но и албано-язычного университета и даже восстановления ТА в Косово.^[29]
Для большинства жителей Восточной Европы не понятно, какая логика или принципы лежат в основе этих действий. Проблема не только в том, что требования меняются от страны к стране, они также меняются с течением времени по отношению к одной стране – т.е. конечная цель все время перемещается.^[30] Проблема также частично заключается в том, что утверждения о наличии угрозы международной безопасности, которые ОБСЕ использует для оправдания своего вмешательства, не всегда бывают достоверными. Например, утверждение о том, что плохое обращение Словакии с венграми может привести к войне, было абсурдным и просто скрывало тот факт, что большая часть западных государств презирала бывшего словацкого премьер-министра Мечиара и хотела оказать на него давление. И наоборот, если Западу нужно заиметь друга или союзника, как в случае с Россией или Турцией, он закрывает глаза на плохое отношение к меньшинствам, даже если это действительно может иметь серьезное влияние на международную безопасность, как в Чечне и Курдистане.^[31] В результате, забота западных стран о правах меньшинств широко воспринимается в ВЦЕ как нечто произвольное и неискреннее.^[32]
В-третьих, подход, основанный на безопасности, толкает как государство, так и меньшинство на эскалацию конфликта. Он дает государству повод распространять и преувеличивать слухи о том, что “родовое” государств манипулирует “своим” меньшинством, таким образом подтверждая заявления о нелояльности меньшинства. Он также толкает меньшинство на проявление насилия или даже захват власти, поскольку это единственный возможный способ привлечь внимание международного сообщества к их жалобам. Только лишь несправедливого обращения в настоящее время недостаточно, чтобы привлечь внимание и симпатию Запада.^[33] Почему, например, ОБСЕ поддерживает автономию в Крыму и Гагаузии и не поддерживает ее в Словакии и Македонии? ОБСЕ заявляет, что эти случаи “исключительные” и “нетипичные”^[34], но насколько я могу судить, вся их исключительность заключается в том, что меньшинства захватили власть без согласия государства. ОБСЕ не привело ни одного аргумента в подтверждение того, что именно в данных ситуациях автономия морально более приемлема, чем в случаях с другими национальными меньшинствами – то есть нет никаких причин полагать, что эти группы больше нуждаются или имеют больше прав на автономию, чем другие. Подход, основанный на безопасности, поощряет непримиримость обеих сторон. Если меньшинства захватывают власть, ОБСЕ в награду оказывает давление на государство с целью признать “исключительную” форму автономии; если большинство отказывается даже обсуждать вопрос автономии, ОБСЕ поощряет его, заставляя меньшинство быть более “прагматичным”.
В-четвертых, ОБСЕ не предложил никакой заслуживающей доверия альтернативы ТА. ОБСЕ туманно рассуждает о “не-территориальных” альтернативах, однако без четкого определения, что это за альтернативы и как они защитят меньшинства от опасностей, которым они подвергаются в государствах, занятых национальным строительством. Ван дер Стул, например, заявил, что в то время как многие меньшинства в ВЦЕ добиваются ТА, “по моему мнению, недостаточно внимания уделяется возможности нетерриториальной автономии”.^[35] Или же, как считает Загман (Zaagman), “самореализация” меньшинств не “нуждается в территориальном выражении, но может быть реализована путем законодательного содействия развитию идентичности меньшинств в различных областях – например, в культуре, образовании, местном управлении и т.д.”^[36] Такое почти ритуальное взывание к “нетерриториальной автономии” очень редко сопровождается каким-либо четким определением того, как это действительно работает на практике, или какими-либо примерами успешного осуществления этого проекта. Не указывается также, как нетерриториальная автономия позволит избежать издержек, вызвавших необходимость ТА на Западе.
Одно дело, если бы ОБСЕ рекомендовал сильную форму государственного соучредительства вместо федерализма, с гарантией коалиционного управления и законодательного права вето для меньшинства. Это действительно была бы действенная альтернатива территориальному самоуправлению, поскольку также давала бы гарантию того, что национальное меньшинство не останется в меньшинстве при принятии ключевых решений, имеющих влияние на его культуру и институты. Но ОБСЕ рекомендует вовсе не это. Она толкает на принятие ограниченных и недейственных образовательных и культурных прав, исполнение которых всегда зависит от прихоти большинства. Меньшинства четко воспринимают это как “патернализм и политику подачек”^[37]
В-пятых, этот подход может просто откладывать решение проблемы до тех пор, как страны ВЦЕ не войдут в Совет Европы (СЕ). В ВЦЕ имеет место политика выжидания. Большинство стран ждет вступления в СЕ, так как считает, что после этого политика в отношении меньшинств не будет больше подвергаться унизительному мониторингу и они, так же как Франция или Греция, смогут объявить себя гомогенными централизованными унитарными государствами.^[38] Меньшинства же, наоборот, ждут вступления в СЕ, полагая, что в результате они получат такие же права, как каталонцы, шотландцы, фламандцы, южные тирольцы и другие западные национальные меньшинства. Меньшинства в ВЦЕ видят, что западные демократии соглашаются на ТА, официальный билингвизм, университеты с преподаванием на языке меньшинства и/или наделяют свои национальные меньшинства правом вето. Поэтому меньшинства в ВЦЕ задают вопрос: почему бы и им не получить такие же права после того, как они окажутся “в Европе”. (На мой взгляд, это вполне закономерный вопрос). Другими словами, видимый успех ОБСЕ в достижении соглашений между меньшинствами и государствами по поводу некоторых реформ довольно обманчив.^[39] Большинство может считать предложения ОБСЕ неискренними и неоправданными, но принимать их как временную (до момента присоединения к Европе) меру. С этого момента они надеются освободятся от мониторинга так же, как и западные страны. Меньшинства также могут считать предложения Запада неадекватными и уменьшающими их законные права, но они, в принципе, готовы отказаться от более смелых претензий до момента вступления в СЕ, после чего они надеются получить такие же права, как и другие национальные меньшинства на Западе. Подобный подход ОБСЕ, какие бы у него ни были заслуги, не способствовал выработке единого мнения в странах ВЦЕ относительно справедливости в политике по правам национальных меньшинств. Он оказывает давление на большинство, не меняя при этом взглядов как самого большинства, так и меньшинства на их законные права. Таким образом, подход, основанный на безопасности, просто откладывает конфликты на некоторое время. (Как только обе стороны поймут, что у них не совсем правильные представления о последствиях вступления в СЕ, временные соглашения могут распасться).
В завершение, и это самое важное, политика, основанная на безопасности, может привести к возрождению тех представлений, которые в первую очередь и явились причиной возникновения проблемы. Т.е. такой подход работает на представление о том, что проблема меньшинств в первую очередь является вопросом безопасности. Как я уже отмечал раньше, до тех пор, пока государства будут воспринимать меньшинства в рамках понятий лояльности/безопасности, они будут не смогут действовать на основе представлений о честности и справедливости. Вмешательство ОБСЕ несомненно помогло улучшить статус отдельных меньшинств в отдельных странах, по крайней мере на короткий срок. Но ОБСЕ требует проведения данных реформ, основываясь ни на честности, ни на справедливости, а на соображениях международной безопасности – этот довод ОБСЕ всего лишь подтверждает мнение государств ВЦЕ о том, что проблема меньшинств в первую очередь является проблемой безопасности. Государство плохо обращается с меньшинствами, так как видит в них угрозу безопасности; тут появляется ОБСЕ и говорит: “Вам необходимо изменить свою политику в отношении меньшинств, так как у нас здесь возникают проблемы с безопасностью”. Этот метод излечивает некоторые симптомы, но не затрагивает лежащей в основе патологии.^[40]
Если говорить более детально, решение ОБСЕ отвергнуть претензии на автономию узаконивает и усиливает представления государства о том, что стремление меньшинств к ТА подозрительно по самой своей природе и что существует нечто противоестественное в двунациональных и многонациональных государствах. Страны ВЦЕ воспринимают нежелание Запада поддерживать ТА как доказательство правильности их недоверия к меньшинствам. Они говорят: “Посмотрите, даже западные организации соглашаются, что претензии на ТА являются слишком радикальными и опасными. Мы были правы, воспринимая претензии меньшинства как угрозу лояльности и безопасности”. Страны ВЦЕ ссылаются на возражения Запада против ТА как на доказательство того, что нормальное демократическое государство является “национальным государством” с большинством-гегемоном и слабыми меньшинствами. Вместо того, чтобы пропагандировать идеал многонационального федерализма в качестве нормального, естественного и справедливого решения для дезинтегрированных обществ, ОБСЕ иногда скрыто, иногда явно, поддерживает точку зрения, что это “радикальная” идея.
В результате утвердились серьезные заблуждения по поводу того, что является нормальной практикой на Западе. Например, латвийская исследовательница полагает, что “русскоязычное население в странах Балтии имеет больше коллективных лингвистических прав, чем меньшинства в любой западной стране.”^[41] Ассоциация этнических македонцев послала открытое письмо в ОБСЕ, в котором говорилось, что “Республика Македония, находясь под постоянным давлением, вынуждена расширять права албанского меньшинства, даже несмотря на то, что ни одна европейская или другая страна не предоставляла таких прав своим меньшинствам, какие Македония предоставила проживающим там албанцам.”^[42] Мечиар утверждал, что Словакия обеспечивает венгерскому меньшинству больше прав, чем любая западная страна, он просил отчет о меньшинствах в странах СЕ и заявлял: “Если результаты покажут, что в других странах существует более высокий уровень предоставления прав меньшинствам, мы с радостью применим это.”^[43] Мечиар утверждал, что принятие притязаний венгерского меньшинства превратит Словакию в “гвинейскую свинью Европы.”^[44]
Существует вопиюще неправильное восприятие Запада. Если бы такой отчет был написан, он показал бы, что там, где в западных демократиях проживают меньшинства столь же многочисленные и значительные в пропорциональном соотношении, как албанское меньшинство в Македонии, русское меньшинство в Латвии, венгерское меньшинство в Румынии или Словакии, они имеют намного более серьезные права, включая ТА, равный или даже преимущественный официальный статус языка на данной территории и высшее образование на их собственном языке.^[45] Это является вполне очевидным, когда речь идет о крупнейших национальных меньшинствах на Западе, таких как квебекцы, каталонцы, валлийцы, каждое из которых насчитывает более 2,5 миллионов. Однако это также верно и в отношении малочисленных национальных меньшинствах, таких как шведы в Финляндии (285.000 или 6.8% населения), немецкоязычное население в Южном Тироле (303.000 или 0.5% населения), итальянцы в Швейцарии (500.000 или 7%). Все эти группы имеют территориальную автономию, право официального языка и университеты на родном языке. При этом они составляют меньший процент населения, чем венгры в Румынии (1.6 миллинов или 7.1%); венгры в Словакии (600.000 or 10.8%); русскоязычные в Латвии (1 миллион или 34%) и Эстонии (500.000 или 30%); или албанцы в Македонии (600.000 или 33%). Если бы эти меньшинства находились практически в любой из западных демократических стран (кроме Франции и Греции), считалось бы абсолютно естественным и нормальным требовать для них существенную ТА, статус официального языка и право высшего образования на родном языке.
Я полагаю, что для территориально сконцентрированных национальных меньшинств в ВЦЕ также должно считаться нормальным и естественным хотеть какой-либо ТА, статуса официального языка и образования на родном языке. В конкретных случаях могут иметься существенные причины для отказа или временного отклонения некоторых из этих требований, однако стоит признать, что в их продвижении нет ничего неправильного или противозаконного. То есть когда страны ВЦЕ утверждают, что такие требования являются “радикальными”, неиспробованными и не существующими в норме и практике западных демократий, ОБСЕ должна сразу же пресекать столь неверную интерпретацию. Вместо этого, ОБСЕ скрыто поддерживает идею нормального государства как унитарного национального государства с большинством-гегемоном и слабым меньшинством.^[46]
Я не утверждаю, что ОБСЕ должна обязательно поддерживать претензии меньшинства на ТА только ради того, чтобы навязать ее странам ВЦЕ. Но ОБСЕ необходимо активнее подчеркивать тот факт, что продвижение, обсуждение и ведение переговоров по территориальным претензиям является нормальной, полноценной частью демократической жизни в многонациональном государстве. Меня интересует не столько федерализм как таковой, (который является лишь одним из средств реализации разнообразия), сколько более широкая интеллектуальная система взглядов, внутри которой такие средства обсуждаются и оцениваются. Федерализм может быть не так уж и хорош для некоторых стран ВЦЕ – для некоторых стран могут существовать другие, лучшие модели.^[47] Однако, тогда как для справедливого признания национального разнообразия не обязательно необходим федерализм, нужно, чтобы люди могли принимать участие в свободном и открытом обсуждении достоинств федерализма и ТА. Я считаю, что в этом смысле хорошим тестом на развитие демократии в ВЦЕ является то, готовы ли государства терпимо относиться к открытым дебатам о федерализме. Как я попытался показать, тот факт, что большинство стран ВЦЕ не хотят рассматривать возможность федерализма и пытаются очернить каждого, кто даже упоминает ее, не является признаком здорового демократического государства. Это проявление все того же набора представлений о нелояльности меньшинств, о том, что исполнение демократических свобод меньшинством является угрозой нации и что статус меньшинств – это прежде всего вопрос национальной безопасности. Эти связанные между собой предпосылки создали атмосферу, которая делает любое разумное признание национального разнообразия (федеральным или другим способом) невозможным. Паранойя по поводу федерализма предполагает, что большинство не только придерживается модели унитарного и централизованного государства, но и воспринимает меньшинство скорее как угрозу, а не как партнера в построении многонационального государства и не может представить себе ситуацию, в которой сильное и процветающее меньшинство помогает строить сильную и процветающую страну.
Меня беспокоит то, что ориентированный на безопасность подход ОБСЕ и других межправительственных организаций невольно усиливает эти представления, а не опровергает их. А раз так, то политика ОБСЕ сочетается с представлением большинства о том, что стремление к ТА является “радикальным”, и что нормальное государство – это унитарное национальное государство, и существует неотъемлемое противоречие между усилением государства и усилением меньшинств.^[48] Даже если западные страны не могут или не должны навязывать более “многонациональную” концепцию государства странам ВЦЕ, они по крайней мере способны продемонстрировать, что такая концепция государства является нормальной и естественной моделью для мультиэтнических демократических обществ. Они могут поощрять более свободное обсуждение альтернативных моделей в надежде, что со временем система взглядов, лежащая в основе обсуждения проблем меньшинств, будет ориентироваться не на безопасность/лояльность, а на справедливость.^[49]
Принимая во внимание эти и другие факторы, было бы предпочтительнее, чтобы Запад вернулся в своему изначальному подходу, основанному на справедливости, для развития универсального кодекса прав меньшинств, который беспристрастно контролировался бы и применялся как в западных странах, так и в странах ВЦЕ. Необходимо иметь такой подход по крайней мере как дополнение к современному подходу, основанному на безопасности.^[50] Как таковое, вмешательство ОБСЕ часто воспринимается как случайное, неискреннее и вызванное скорее взаимодействием внешних сил, чем реальной заботой о меньшинствах. В результате оно очень мало сделало для того, чтобы изменить чьи-либо взгляды на действительную законность или желательность прав меньшинств. Вмешательство Запада в ВЦЕ заслуживало бы большего доверия и было бы более убедительным, а также более оправданным, если бы оно основывалось на принципиальном подходе к правам меньшинств, который беспристрастно применялся бы как для Запада, так и для Востока.
Может быть, учитывая непримиримость Франции и Греции и “максимальное сопротивление” стран ВЦЕ, не существует реального способа установления универсального и беспристрастного набора прав для меньшинств. Если это так, то современный “безопасный” подход, возможно, лучшее, на что мы можем рассчитывать. Но в таком случае мы должны понять и признать, что вмешательство Запада в ВЦЕ будет и дальше восприниматься с большим недовольством во многих странах, и не сможет изменить основную динамику отношений между большинством и меньшинствами.

5. Федерализм и сецессия в ВЦЕ

До сих пор я доказывал, что для выработки долгосрочной эффективной стратегии улучшения прав меньшинств в ВЦЕ при обсуждении проблем меньшинств необходимо изменение подхода, основанного на лояльности/безопасности, на подход, основанный на справедливости. Конечно, это процесс, требующий длительного времени, поэтому не стоит ожидать, что в короткие сроки можно сделать что-либо для масштабной реформы в регионе.^[51] Процесс преодоления “максимального сопротивления” ТА будет медленным. В действительности, не совсем ясно даже, как начать процесс разрушения страхов большинства по поводу лояльности и сецессии. Здесь придется иметь дело со многими вопросами, включая роль исторической памяти, характер поведения родственных государств и возможность двусторонних договоров. Но позвольте мне сконцентрировать внимание на одном аспекте данного процесса – а именно, на связи между ТА и сецессией.
Любое предложение ТА в ВЦЕ сталкивается с широко распространенным страхом отделения. Но как сделать так, чтобы большинство не боялось ТА? Одна из стратегий – установить четкое разделения между ТА и сецессией и убедить страны ВЦЕ, что принятие ТА не приведет и в принципе не может привести к сецессии. В таком случае основная цель – помочь государствам воспринимать ТА с более открытых позиций, но не покушаться на их представление о том, что сецессия немыслима и сецессионистское движение недопустимо. Это может быть сделано несколькими способами. В частности, международное сообщество может обеспечить сильные гарантии относительно сецессии. Оно может торжественно обещать гарантированное сохранение государственных границ в ВЦЕ и, обсуждая пакет предложений по ТА, настаивать на том, чтобы меньшинство согласилось принять некую “оговорку лояльности”, подтверждающую их согласие с государственными границами. Оно может также настаивать на отказе родственных государств от всех ирредентистских территориальных притязаний на соседние государства и даже заставить эти государства подписать двусторонние договоры, гарантирующие сохранение границ. Имея эти гарантии против сецессии, международное сообщество может поощрять более открытый подход к ТА и той роли, которую могут играть ТА в создании большего доверия, кооперации и стабильности в многонациональных государствах.
Многое из этого уже сделано в ВЦЕ, и тем не менее эти действия практически не убедили страны ВЦЕ относиться к ТА более непредвзято. Государства ВЦЕ явно не доверяют международным гарантиям относительно государственных границ, и можно понять почему. С одной стороны, международное сообщество имеет достаточно противоречивый опыт в этом вопросе. В некоторых случаях (например, в Абхазии, Чечне и Приднестровье) оно отказывалось признать отделение де факто и продолжает поддерживать принцип единства государственных границ. В других случаях, особенного в бывшем Советском Союзе и Югославии, оно очень быстро признавало отделение. Вероятно, страны ВЦЕ правы, предполагая, что западные державы могут пожертвовать принципом единства государственных границ, если у них будут на то существенные геополитические причины.
Еще важнее, что, даже если международное сообщество будет придерживаться этого принципа, мы не получим ответ на вопрос, что делать с территорией, на которой большинство открыто и демократично выразило свое желание на отделение. Представьте, что меньшинство получает ТА и начинает проводить демократические выборы в новое территориальное правительство. Во-первых, ни одна из политических партий не может иметь ярко выраженный сецессионистский характер, хотя бы для того, чтобы гарантировать международное сотрудничество с новым правительством ТА. Естественно, некоторые партии будут выступать за большую автономию и через некоторое время (может быть, в ответ на проявление нетерпимости со стороны большинства) кто-то начнет обсуждать преимущества сецессии. Может быть, это не будет напрямую названо сецессией, а скорее некоторой формой “конфедерации” или “ассоциированной государственности”, при которых отделяющаяся территория сохраняет номинальную связь с основным государством, становясь де факто независимой. Давайте представим, что партия, выступающая за такую форму квази-отделения, создана и что через несколько выборов она становится правящей партией. На основе своей предвыборной платформы она проводит референдум по вопросам создания конфедерации или ассоциации независимых государств. Может быть, при первой попытке референдум не принесет положительного результата (как провалились все референдумы такого рода на Западе), но всегда существует вероятность того, что результат будет положительным, и тогда территориальное правительство объявит квази-независимость.
И что дальше? Как поступит государство? Давайте представим, что международное сообщество хранит свое обещание и отказывается признать независимость. Тем не менее, территория объявила независимость и, может быть, начинает реализовывать ее на практике. Предположим, она отказывается платить налоги центральному правительству, принимает и усиливает законы, которые нарушают государственную конституцию, вводит собственную валюту и не допускает призыва своих граждан в армию государства. В принципе, государство может послать войска, чтобы подавить сецессию – это гражданская война. Даже если армия государства сможет победить в такой гражданской войне (чего не произошло в некоторых странах ВЦЕ), международное сообщество вряд ли хорошо воспримет такие ответные действия. Международное сообщество может не поддерживать сецессию, оно также не поддерживает военное подавление демократически избранного и ненасильственного правительства, выступающего за отделение. Оно может выступать за “переговоры”, конечным результатом которых может быть принятие фактической независимости, даже если сохранена фиктивная целостность государства.
Конечно, государство может предотвратить развитие событий по такому сценарию, издав закон, запрещающий сецессионистским партиям баллотироваться на государственные должности. Но как узнать, какие партии являются сецессионистскими, и кто будет это определять? Являются ли сецессионистскими партии, поддерживающие “конфедерацию”? Будем ли мы посылать агентов секретной полиции на партийные заседания для того, чтобы узнать, чего партия хочет на самом деле? Или же государство может издать закон, запрещающий проведение референдума по вопросу отделения. Но даже если бы мы смогли сформулировать такой закон (что он будет запрещать – референдум или конфедерацию?), осуществлять его на практике будет проблематично. Предположим, территориальное правительство заявляет, что оно проведет референдум в любом случае – будет ли государство посылать войска для разгрома избирательных участков?
На самом деле в свободном и демократическом государстве не существует способа запретить меньшинству, имеющему институты самоуправления, избирать сецессионистские партии и проводить референдумы по вопросу отделения. По крайней мере, именно такой урок преподносят нам западные многонациональные федерации, которые все признали, правда, неохотно, законность сецессионистского политического движения. Государство может предотвратить его только недемократическими и нелиберальными мерами. Даже если бы эти меры работали, они подорвали бы весь смысл предыдущей деятельности. В конце концов, смысл ТА заключается в предоставлении меньшинству ощущения гарантированного самоуправления. Меньшинство не будет чувствовать никакой уверенности, если основное государство решает, какие партии меньшинства могут баллотироваться на официальные должности и какие вопросы могут выноситься на референдум.^[52] Если меньшинству нужно разрешение большинства на каждое предложение по законам, политическим партиям и референдумам, такая форма самоуправления не имеет смысла. Необходимо иметь в виду, что даже те представители меньшинства, которые не поддерживают отделение, тем не менее обычно выступают за право сецессионистских партий баллотироваться на официальные должности. Если государство позволяет таким партиям баллотироваться, это воспринимается как доказательство его неподдельной приверженности демократии и автономии.
Я не хочу сказать, что федерализм всегда приводит к отделению. Совсем наоборот. Я полагаю, что демократический федерализм снижает вероятность отделения. Но я считаю, что демократический федерализм работает для того, чтобы не допустить отделения только тогда, когда политическое сецессионистское движение разрешено. (Действительно, федерализм можно считать демократическим, только если он не запрещает сецессию). Меньшинства будут считать ТА приемлемой формой самоуправления только в том случае, если они имеют право свободно обсуждать свое будущее, включая открытое дебатирование целого ряда возможностей, от ассимиляции до отделения. Меньшинство не имеет ни свободы, ни демократии, если государство решает за него, какие возможные варианты оно может обсуждать и за какие партии оно может голосовать, что только увеличивает стремление к настоящей независимости.
Я считаю, что для того, чтобы использовать все преимущества федерализма, нам необходимо признать законность сецессионистских партий, что влечет признание возможности (как бы ничтожна она ни была) демократически осуществленного отделения. Такая форма федерализма снижает вероятность того, что отделение действительно произойдет, но она узаконивает присутствие сецессионистов в политических дебатах и институциализирует возможность отделения. Она также облегчает осуществление отделения, если такое решение будет принято на демократическом референдуме, поскольку обеспечивает наличие четко отделенной территории и политической инфраструктуры, которая может быть использована как основа для будущего государства. Попытки поддерживать федерализм, запрещая при этом сецессионистское движение, будут, вероятнее всего, недемократическими, нелиберальными и непродуктивными.
Коротко говоря, федерализм вряд ли сможет функционировать, если государство полагает отделение немыслимым, а сецессионистское движение недопустимым. Защитники ТА в ВЦЕ обычно пытались продвигать ТА, не подвергая критике этот страх отделения. Но я не думаю, что такая стратегия будет работать. На Западе принятие ТА всегда шло параллельно с принятием законности сецессионистского движения и возможности проведения демократического референдума об отделении. Страны ВЦЕ могут в этом убедиться. Они знают, что ТА по-западному не “решает проблемы сецессии”, и что международные гарантии сохранения государственных границ не решат ее также. Они знают, что, если в один прекрасный день Квебек, Шотландия, Пуэрто-Рико или Каталония проголосуют за отделение, и государство, и международное сообщество вряд ли смогут его предотвратить.
Таким образом, если мы хотим продвигать ТА в ВЦЕ, необходимо рассмотреть вторую стратегию. Мы должны подвергнуть критике предположение, что исключение сецессии из политической повестки дня должно быть основной целью государства. Мы должны продемонстрировать, что сецессия не является преступлением против человечества и что демократическая политическая система не должна ставить себе цель сделать ее немыслимой. Государства и государственные границы не священны. Основной целью государства должны быть развитие демократии и справедливости, осуществление прав человека и улучшение благосостояния граждан. Государство не должно никаким образом настаивать на том, чтобы каждый гражданин ощущал себя навечно с ним связанным –– в многонациональном государстве эта цель может быть достигнута только недемократическими и несправедливыми мерами.^[53] Государство может в полной мере пользоваться всеми преимуществами демократии и федерализма, только если оно согласно сосуществовать с угрозой сецессии.
На самом деле, именно к этому заключению пришел Иштван Бибо в работе1946 года. Выше я цитировал его утверждение, что страны ВЦЕ не смогли “использовать все преимущества демократии” потому что они боялись осуществления демократических свобод национальными меньшинствами, и что быть демократом означает “не бояться тех, кто имеет другое мнение, говорит на другом языке или принадлежит к другой расе”. Он пошел еще дальше, доказывая, что “при таких обстоятельствах дальновидное, смелое и демократическое общественное мнение может выбрать только один путь: оно может предложить меньшинствам наибольшие возможности в рамках существующей системы и по собственной инициативе удовлетворять самые отчаянные требования меньшинств, принимая риск отделения.”^[54]
Конечно, как отмечает Бибо, такого рода “смелый и демократичный” подход возможен только в том случае, если мы уменьшим притягательность отделения. В части 2 я отмечал, что принятие сецессионистского движения на Западе связано с тем, что отделение не ставит под угрозу жизнь нации большинства. Сецессия может привести к болезненной потере территорий, но она не рассматривается как угроза для выживания большей части нации или государства.
Если Квебек, Шотландия, Каталония или Пуэрто-Рико отделятся, то Канада, Британия, Испания и Соединенные Штаты все равно будут существовать как жизнеспособные и процветающие демократии. В ВЦЕ, напротив, широко распространено мнение, что “отделение территорий, принадлежащих иноязычным или меньшинствам, предрекает смерть государства”. Согласно Бибо, в ВЦЕ невозможно принятие риска отделения из-за того, что “политическое сознание отягощено страхом за выживание”.^[55]
Подобным же образом, более широкое принятие сецессионистского движения на Западе связано с тем, что отделение не обязательно будет иметь существенное влияние на права или интересы людей, проживающих на отделяющейся территории. Если Квебек, Шотландия, Пуэрто-Рико или Каталония отделятся, произойдут лишь незначительные изменения в юридических правах населения данных регионов, распределении власти между группами. Возможно, незначительно изменится язык общественных институтов. Вне зависимости от того, будут ли эти сообщества иметь самоуправление в рамках большего государства или существовать как отдельное государство, они будут продвигать свой национальный язык и культуру в рамках либерально-демократической конституции, которая гарантирует уважение к правам внутренних меньшинств. Отделяющееся сообщество почти ничего не выигрывает от выхода из многонациональной федерации и образования независимого государства, а внутренние меньшинства почти ничего не теряют.
В ВЦЕ, наоборот, отделение часто воспринимается как вопрос жизни и смерти. Поскольку политика в унитарных национальных государствах обычно воспринимается как конфликт с нулевым результатом, в которой победителю достается все, вопрос о том, принадлежите вы к большинству или меньшинству в государстве, имеет огромное значение. Если вы принадлежите к большинству, именно ваш язык и культура монополизируют общественное пространство и обеспечивают хорошую работу и продвижение по службе, и каждое важное политическое решение принимается собранием, в котором вы составляете большинство. Если вы принадлежите к меньшинству, вы лишены политических полномочий (т.е. ни одно важное политическое решение не принимается собранием, в котором вы составляете большинство), находитесь в ситуации культурного маргинализма и долговременной ассимиляции. В связи с этим не приходится удивляться тому, что государства ВЦЕ так боятся сецессии.
Если государства ВЦЕ когда-либо смогут примириться с риском сецессии (и, следовательно, с риском демократической ТА), необходимо уменьшить притягательность сецессии для меньшинств. Нужно найти способ убедить государства, что потеря территории, на которой проживает меньшинство, не “предвещает гибель нации”, и убедить потенциальные внутренние меньшинства, что отделение не означает для них потерю прав, работы или идентичности.
Я полагаю, что такое долгосрочное изменение в восприятии сецессии необходимо, если мы хотим хоть когда-нибудь иметь настоящее признание этнокультурного разнообразия в странах ВЦЕ. Подводя итог столь сложных рассуждений, я полагаю, что стремясь к искренней поддержке разнообразия, государство должно рассматривать претензии на ТА или другие формы разделения власти; и что государство будет рассматривать эти претензии непредвзято, только если оно захочет признать законность сецессионистского движения; и что оно только тогда признает законность демократического сецессионистского движения, когда перестанет воспринимать сецессию как равносильную гибели нации.
В любом случае, это урок, который я вынес из западного опыта. Я полагаю, что на Западе федерализм работает успешно, гарантируя этнокультурную справедливость и уменьшая вероятность сецессии. Однако он (федерализм) смог этого достичь еще и потому, что граждане признали законность сецессионистского движения. Они признали ее, так как притягательность сецессии была существенно снижена, как для государственного большинства, так и для внутренних меньшинств.
Я думаю, что международное сообщество может многое сделать для уменьшения притягательности отделения, увеличивая таким образом желание государств принять демократические формы ТА. Но это потребует подходов, существенно отличающихся от тех, которые используются сейчас международным сообществом. В настоящее время упор делается на обеспечение гарантий против отделения, а не на уменьшение притягательности отделения. По моему мнению, целью должно быть не обеспечение железных гарантий сохранения существующих государственных границ (что невозможно в свободном и демократическом обществе), а, скорее, обеспечение твердых гарантий того, что права внутренних меньшинств будут защищены в случае изменения государственных границ и что большинство выживет как нация, даже если оно потеряет территорию какого-либо меньшинства.
Еще раз повторю, такого рода изменение отношения возможно лишь в течение очень длительного времени. И многие люди считают, что это совершено нереалистично. Некоторые комментаторы доказывали, что для того, чтобы быть “прагматичными”, мы должны отвергнуть все претензии меньшинства, вызывающие или усиливающие страх сецессии. Однако я считаю, что неправильно воспринимать эти страхи как данность и смотреть на каждое требование меньшинства сквозь призму страхов большинства по поводу лояльности и безопасности. Я полагаю, что это не только несправедливо, но и непродуктивно с точки зрения мира, демократии и стабильности.

6. Заключение

В данной работе я проанализировал некоторые осложнения, которые возникают при “экспортировании” западных моделей ТА в Восточную и Центральную Европу. Но, как я отмечал в начале работы, эта проблема возникла не в ВЦЕ. Феномен национализма меньшинств, включая требования ТА, действительно носит универсальный характер. Он проявляется в странах, “Африки (например, Эфиопия), Азии (Шри-Ланка), Восточной Европы (Румыния), Западной Европы (Франция), Северной Америки (Гватемала), Южной Америки (Гайана) и Океании (Новая Зеландия). В этот список входят как старые (Соединенное Королевство), так и новые (Бангладеш) страны, как большие (Индонезия), так и маленькие (Фиджи), как богатые (Канада), так и бедные (Пакистан), как авторитарные (Судан), так и демократические (Бельгия), как марксистско-ленинские (Китай), так и воинствующе антимарксистские (Турция). Этот перечень включает страны, исповедующие буддизм (Бирма), христианство (Испания), ислам (Иран), индуизм (Индия) и иудаизм (Израиль)”.^[56]
Действительно, некоторые комментаторы описывают конфликт между государством и национальными меньшинствами как непрекращающуюся “третью мировую войну”, захватывающую все большее количество национальных групп и государств. Необходим творческий подход для того, чтобы реагировать на эти конфликты, которые будут продолжать препятствовать усилиям по демократизации и вызывать насилие по всему миру.
Я полагаю, что федеральные или квазифедеральные формы ТА часто являются единственным или наилучшим решением таких конфликтов. Абсолютно точно, что ТА не является универсальной формулой для решения этнических конфликтов, будь то в ВЦЕ или где-нибудь еще. Во-первых, для многих немногочисленных и сильно рассеянных меньшинств автономия не является ни реальной, ни желательной. Для таких сообществ необходимы более изобретательные решения. Например, Россия в 1996 г. приняла систему “национальной культурной автономии” для национальных меньшинств, которые не имели никаких преимуществ в российской системе многонационального федерализма (т.е. для групп, которые слишком малы или рассеянны для того, чтобы образовать местное большинство в территориальном подразделении Российской Федерации, или для представителей более крупных национальных меньшинств, которые проживают за пределами своей родной территории, наделенной правом самоуправления). Закон о “Национальной культурной автономии” позволяет национальным группам, где бы они ни жили, организовывать и управлять собственными школами с преподаванием на родном языке, которые финансируются из общественных фондов, создавать газеты и средства массовой информации и обращаться в органы власти. Похожая система нетерриториальной культурной автономии была принята в Венгрии и частично на Украине (для этнических венгров и Закарпатья).^[57]
Таким образом, было бы ошибочно полагать, что ТА может быть действенной для любых национальных меньшинств, вне зависимости от того, насколько они малочисленны и рассеянны. Но я убежден, что также ошибочно полагать, что нетерриториальные формы культурной автономии подойдут всем национальным меньшинствам, вне зависимости от того, насколько они многочисленны или территориально сконцентрированы То, что больше всего подходит для малочисленных, сильно рассеянных меньшинств, не подходит для многочисленных и концентрированных, и наоборот.^[58] Там, где национальные меньшинства имеют явное большинство на своей исторической родине, и, в особенности, если они имеют некоторый предыдущий опыт самоуправления, вряд ли есть реальная альтернатива ТА или многонациональному федерализму.^[59]
Как и на Западе, такой тип многонационального федерализма не панацея. Нет гарантии, что федерализм не приведет в конце концов к сецессии. Предоставление права самоуправления национальным меньшинствам ведет к тому, что они начинают выступать с собственными односторонними формами национального строительства, ущемлять права своих же представителей или представителей других национальных групп на их территории. Существует слишком много примеров такого поворота событий в этнических республиках Российской Федерации. Неотъемлемым признаком либерально-демократической концепции многонационального федерализма является именно то, что все правительства, как центральное, так и региональные под руководством национальных меньшинств, подчиняются конституциональным ограничениям, которые защищают гражданские и политические права индивидуума. В ВЦЕ может быть затруднительным достичь такого рода демократического многонационального федерализма: националисты из числа большинства слишком часто сопротивляются самоуправлению национальных меньшинств; националисты из числа меньшинств слишком часто осуществляют самоуправление, проявляя ограниченность и нетерпимость. Однако, сказать, что это сложно, не значит сказать, что это невозможно. Во многих случаях я просто не вижу реальной альтернативы ТА.
И тем не менее, ТА встречает сильное сопротивление, и не только в Восточной Европе, но и в большинстве случаев в Африке и Азии. Сопротивление вызвано теми же причинами: страхом нелояльности, сецессии и беспокойством о государственной безопасности. Во всем мире ТА воспринимается только как последняя попытка избежать гражданской войны. И как мы могли видеть, страны, которые не принимают федерализм, обычно также отвергают нетерриториальные формы разделения власти, такие как соучредительство. Они противостоят самой идее наделения властью потенциально нелояльных меньшинств (а не просто механизму его осуществления).
В этом плане, в современном мире мы наблюдаем конфронтацию двух мощных тенденций. Широко распространенное движение в поддержку интернационализации прав меньшинств наталкивается на столь же распространенное неприятие самой существенной формы защиты этих прав – ТА или других форм разделения власти. Непреодолимая сила (все ширящееся представление о том, что права меньшинств законно являются объектом международного внимания) встречает на своем пути непреодолимое препятствие: нежелание не-западных государств делить власть со своими меньшинствами. Решение данной дилеммы будет основным фактором, который определит масштаб и природу этнических конфликтов в XXI веке.