Одной из важных характеристик миграционных процессов, во многом определяющей их масштабы и особенности, является отношение правительства к мигрантам. Вместе с тем, миграционная политика является достаточно точным индикатором не только ситуации в стране, но и самой концепции взаимодействия личности и государства. Это проявляется, в частности, в отношении государства к правам личности, неотъемлемой частью которых является свобода передвижения. В данном контексте особую актуальность приобретает вопрос об эволюции принципов государственной политики в регулировании миграций, напрямую связанный с одной из центральных проблем истории России – проблемой соотношения дискретности и преемственности традиций и основ российской государственности.
В осмыслении данной проблемы отечественной историографией пройден сложный путь: наряду с существованием подхода, связанного с традицией разрыва и противопоставления дореволюционной и советской эпох, исследователи все чаще обращаются к попыткам нового, многопланового изучения темы, основанного на поиске “сквозных” доктринальных оснований российской власти.^[1] При этом советское государство рассматривается прежде всего как продолжатель имперских традиций бюрократической самодержавной России. По словам С.В. Леонова, “Октябрьская революция, представлявшаяся большевикам как путь к подлинной демократии, как антибюрократический переворот, оказалась на деле дорогой… к установлению бюрократической системы, еще более мощной, чем в царской России”.^[2]
Безусловно, подобный подход нельзя назвать совершенно новым: на уровне философского и художественного осмысления он проявился еще в 1920-х – 1930-х гг. в русском зарубежье. Так, Н.А. Бердяев утверждал, что советское государство – это всего лишь “новая форма старой гипертрофии государства в Русской истории”,^[3] а Д.С. Мережковский сравнивал большевистскую государственность с “ледяной нерастаявшей глыбой опрокинутого самодержавия”.^[4]
Вместе с тем, в сравнительно немногочисленных исследованиях по истории российской миграционной политики преобладает первый из упомянутых подходов, подчеркивающий разрыв в концептуальных основах регулирования миграций между дореволюционной и советской Россией.^[5] Безусловно, подобная дискретность существовала. При переходе от императорской России к эпохе Февральской революции, а затем к советской власти менялись законодательные основы и идеологические постулаты миграционной политики. С другой стороны, управленческие стереотипы и система приоритетов во взаимоотношениях личности и государства зачастую оставались неизменными. Особенно показательны в этом плане региональные исследования, позволяющие выявить и концептуальные основы миграционной политики, и конкретные механизмы их реализации.
Характер миграционного законодательства и миграционной политики Российской империи в начале ХХ в. во многом определялся традиционными представлениями о характере отношений между государством и личностью. В их основе лежала концепция “подданства”, включавшая, в отличие от концепции “гражданства”, идеи приоритетности долга, а не прав личности по отношению к государству, “верности” государству. По замечанию И.А. Ильина, “в русском языке 'подданство' и 'верность' сливаются в единое слово 'верноподданный'”.^[6] Отсюда проистекало настороженное, а зачастую негативное отношение к эмиграции как к нарушению упомянутого принципа “верности” государству. Кроме того, с точки зрения государственных интересов, зачастую понимавшихся как сохранение высшего права собственности государства на все ресурсы страны, в том числе и людские, отток населения из страны традиционно считался нежелательным, убыточным явлением, требующим жесткой регуляции.
Существование подобной концепции привело к тому, что регулирование эмиграции стало рассматриваться в качестве одного из орудий государственного влияния на ситуацию в стране, как способ решения внутриполитических проблем. Это обусловило двойственность норм эмиграционной политики: с одной стороны, официальный запрет трудовой эмиграции, а с другой — индифферентность к, и даже способствование, эмиграции отдельных групп населения, например, евреев.^[7] Кроме того, по замечанию М. Миллера, начиная с 1825 г. власть фактически официально принуждала к эмиграции своих политических противников, результатом чего стало возникновение во многих странах Европы колоний “революционных” эмигрантов.^[8] Еще в начале ХХ в. существовало мнение, согласно которому “коренное население за границу не уходило”, а эмиграция считалась уделом лишь “инородцев”.^[9]
Тем не менее, несмотря на консерватизм эмиграционной политики, Россия была вовлечена в миграционные процессы, захватившие мир в конце XIX — начале XX вв., хотя и вступила в них несколько позднее (в частности, в трансатлантическую эмиграцию).
Некоторая либерализация законов, касающихся эмиграции, произошла после революции 1905 г. В частности, был снят запрет на трудовую эмиграцию^[10], что обусловило значительный рост числа выезжающих из России в период, предшествовавший Первой мировой войне.^[11] Однако миграционные процессы в предреволюционный период не носили экстремального характера, что подтверждается сбалансированностью их сторон — эмиграции и реэмиграции. По подсчетам Л.А. Баграмова, на 100 русских, выехавших за 1908-1909 гг., приходился 41 реэмигрант. В среднем процент реэмиграции был несколько ниже (например, в 1913 г. составил 16,4%).^[12]
В миграционной политике России особое место принадлежало северному региону. Это было обусловлено, в первую очередь, его окраинным статусом и особыми историческими условиями развития, которые дали почву для регулярных, ставших традиционными тесных экономических и культурных контактов местного населения со многими зарубежными странами. Естественной формой существования подобных контактов было постоянное “перетекание” населения по обе стороны границы.
Одним из проявлений специфики региона как приграничного являлось существование значительной прослойки иностранцев, в том числе так называемых промежуточных, пограничных, или “маргинальных”, по определению Р. Уильямса,^[13] групп, которые представляли собой своеобразный мост между Россией и Западом. Применительно к северному региону России большую часть этой группы составляли иностранные предприниматели и служащие, например, в Архангельске — уроженцы и жители т.н. Немецкой слободы (около 100 семей). К 1912 г. иностранным предпринимателям принадлежало около 60% промышленных предприятий.^[14]
Другим следствием были постоянные “круговые” (или сезонные) миграции населения. Они практически не учитывались российскими властями, видевшими в них, помимо прочего, и способ укрепления влияния России на Мурмане и в Северной Норвегии в условиях соперничества за колонизацию региона. Наиболее ярким примером таких миграций является поморско-норвежская торговля (традиционная морская торговля населения Русского севера (поморов) с Северной Норвегией). До конца XIX века охватываемый ею район постоянно расширялся, а объем увеличивался. В течение длительного времени она носила меновый характер (русские мука и древесина за норвежскую рыбу). Согласно оценкам некоторых исследователей, Северная Норвегия практически полностью зависела от русского хлеба, а в Архангельскую губернию привозилось едва ли не больше рыбопродукции, чем добывалось самими поморами. В норвежской историографии сильна традиция, согласно которой эта торговля считается решающим фактором в создании жизненных условий на значительных участках северонорвежского побережья.
В этот тип миграционного движения было вовлечено значительное количество поморского населения. В период 1870-1890 гг. среднее число рейсов поморских судов составляло около 290 в год.^[15] В десятые годы XX в., несмотря на некоторый упадок, обусловленный интеграцией региональных экономик в национальные и международные экономические системы, традиционная поморская торговля еще сохраняла свои позиции в регионе и являлась самым распространенным проявлением круговых миграций. Особенностью этих миграций было то, что “менее состоятельные капитаны-поморы шли во внутренние районы фьордов, в районы, отдаленные от моря, в то время как более состоятельные предпочитали города и большие рыбацкие поселки при прямом контракте с местным населением”.^[16]
Подобные контакты, поощрявшиеся российским правительством,^[17] способствовали значительной активизации сезонных миграций, что, в свою очередь, породило значительно большую проницаемость границ по сравнению с другими регионами. Это нашло отражение и в специфике норм эмиграционного законодательства в северном регионе России. Например, для поморского населения при выезде в Норвегию не требовалось оформлять заграничный паспорт: использовались специальные удостоверения без фотокарточки, завизированные норвежским консулом, находившимся в Архангельске. Судовые же команды и промысловые артели выпускались за границу по составленным судоводителем спискам (“musterrole”).^[18]
Таким образом, традиционной открытости региона соответствовала несколько бoльшая гибкость государственной эмиграционной политики в отношении Русского Севера. В значительной степени это было продиктовано геополитическими интересами Российской империи в данном регионе.
Первая мировая война, революции, экономический и политический кризис нарушили нормальное течение миграционных процессов как в стране в целом, так и в регионе. Такое положение не могло не сказаться на эмиграционном законодательстве, наложив, в частности, неизбежные для военного времени ограничения на въезд и выезд из страны. Тем не менее, в силу удаленности северного региона от основных фронтов Первой мировой войны подобные ограничения коснулись его меньше, чем других приграничных районов. Например, для выезда в Норвегию по-прежнему не требовалось заграничных паспортов. Более того, роль северного региона в миграционной политике России возросла. В частности, война обусловила изменение маршрута “трудовых” эмигрантов с западных и юго-западных окраин Российской империи. С 1916 г., с переводом из Либавы в Архангельск “Русско-Азиатского пароходного общества”, занимавшегося отправкой эмигрантов в Америку, “ворота” трансатлантической эмиграции перемещаются на северную границу.
В сложившейся экстраординарной ситуации, характеризовавшейся возникновением значительного числа вынужденных мигрантов: беженцев, военнопленных, интернированных — был предпринят целый ряд мер с тем, чтобы перенаправить часть этих потоков вынужденных мигрантов из центра России на относительно спокойный Русский Север. Данная политика проводилась как царским, так и Временным правительством, а впоследствии и Советами. К февралю 1917 г. только в Архангельске было размещено более двух тысяч беженцев из прифронтовых районов^[19]. Запрет на переправку беженцев в Петроград, введенный в сентябре 1917 г., способствовал дальнейшему росту их численности в северных губерниях. Этот запрет был подтвержден Совнаркомом 31 января 1918 г. В телеграмме СНК подчеркивалась необходимость “немедленно принять самые решительные меры к тому, чтобы ни один беженец не направлялся в Петроград” и выдвигался лозунг: “Ни одного лишнего едока в голодающую губернию!”^[20].
Несмотря на то, что к 1918 г. политическая ситуация в стране и регионе кардинально изменилась, миграционная политика далеко не сразу отреагировала на эти изменения. Объяснить это можно несколькими обстоятельствами. Во-первых, характерной чертой этого периода советской власти, по сравнению с началом двадцатых годов, являлось отсутствие в центре, а тем более на местах, четко разработанных основ и норм новой эмиграционной политики (за исключением самых общих идеологических установок, мало применимых для конкретной работы). Кроме того, политика центральных и местных Советов отнюдь не была тождественной, поскольку 1918 г. характеризовался усилением центробежных тенденций во властных структурах и, как следствием, регионализацией политической жизни и курсом местных властей на полную самостоятельность в решении многих вопросов, касающихся, в том числе, и выезда за рубеж. Во-вторых, политический спектр в Советах северного региона оставался довольно широким, и оппозиция большевикам продолжала пользоваться значительным влиянием. Влиятельны были и старые органы управления.
В силу этих причин на местах нередко пользовались сохранившимися с дореволюционного времени законами и постановлениями, регулирующими выезд за рубеж. В частности, на материалах Архангельской губернии видно, что применялись статьи из Свода законов Российской империи о паспортах, сохранялась прежняя процедура оформления документов, выдавались оставшиеся от дореволюционного периода паспортные книжки и билеты иностранцам на проживание в России. При этом изменились только названия выдававших их органов власти, но прежние форма и текст сохранились. С заимствованием законодательных норм и процедуры оформления выезда cоветская власть в регионе поначалу восприняла и некоторые принципы эмиграционной политики. Несомненно и сохранение парадигмы, ставившей возможность осуществления права на выезд из страны в зависимость от интересов власти. Так, 1 июля 1918 г. М.С. Кедров, глава “советской ревизии”, прибывшей в Архангельск для проведения “чистки” управленческих структур, своим решением отменил свободный въезд и выезд из Архангельска. В инструкции за подписью начальника Архангельского пропускного пограничного пункта содержалось предписание о том, что “пропуску за границу подлежат лица: а) русского подданства, предъявившие документ от местного Советского учреждения, состоявшего в ведении народного комиссара внутренних дел; б) иностранного подданства, предъявившие свои национальные паспорта с визой уполномоченного комиссариата иностранных дел”.^[21]
Новая страница в миграционной политике открывается с августа 1918 года — времени создания на территории региона нового государственного образования — Северной области. 2 августа в результате антибольшевистского переворота было учреждено Верховное Управление (с 7 октября — Временное правительство) Северной области (ВУСО – ВПСО). В первых постановлениях правительства, направленных, по утверждению Н.В. Чайковского, на “восстановление демократического порядка 1917 года”,^[22] особая роль отводилась реставрации властных структур, появившихся в результате Февральской революции и разработке совершенно новых принципов государственной политики. Изменения затронули и сферу регулирования миграций, обусловив признание права на свободу выезда и отмену любых ограничений для всех категорий эмигрантов. В рамках этого курса с августа 1918 г. года было решено отказаться от выдачи заграничных паспортов старого образца и ограничиться выдачей временных свидетельств с печатью и подписью Правительственного комиссара Верховного Управления Северной области. Свидетельства выдавались в обмен на внутренние паспорта и печатались на простой бумаге, не имели установленного текста, а зачастую и перевода на иностранный язык.^[23]
Однако в связи с постоянным ростом эмиграции правительство осенью 1918 г. пришло к необходимости упорядочить выезд и ввести стандартную форму заграничного паспорта. 5 ноября 1918 г. новая форма паспорта была принята, и архангельская типография к декабрю отпечатала 1024 бланка.^[24] Ввиду отсутствия у типографии рисунка герба Всероссийского Временного правительства, он был заменен на герб Архангельской губернии. Часть сбора с заграничных паспортов решили передать организации Красного Креста для помощи беженцам, проживающим на территории Северной области.^[25] Паспорт выдавался для каждой отдельной поездки за рубеж в обмен на внутренний паспорт после заполнения просителями подробного опросного листа, который должны были подписать два поручителя из числа авторитетных граждан. После этого паспорт визировался в соответствующем консульстве.
В итоге существовавшая в дореволюционной России процедура выезда была восстановлена. В 1919 г. в правительстве восторжествовала точка зрения, согласно которой все сферы жизни Северной области должны были подчиняться задачам упрочения обороноспособности. В этих условиях политическая инициатива перешла к правым силам, взявшим курс на установление жестко централизованной власти во главе с генерал-губернатором Е.К. Миллером, который прибыл на Русский Север из-за границы в январе 1919 г. Началось, по замечанию правительственного комиссара В.И. Игнатьева, постепенное “поглощение генерал-губернатором всех функций внутреннего управления”.^[26]
В данной обстановке не могла не претерпеть существенных изменений и эмиграционная политика. С этого периода в эмиграционной политике Северной области возобладал курс на сдерживание эмиграции, которая стала рассматриваться в традиционном для имперского сознания ключе: как явление крайне нежелательное и даже опасное. Происходит решительное ужесточение условий выезда за пределы Северной области. Основной причиной для подобных мер стала необходимость пополнения численности белых войск путем мобилизации, поскольку ставка только на добровольческие части не оправдывалась. Так, 16 февраля 1919 г. был издан приказ, запрещавший выдачу заграничных паспортов без особого на то разрешения лицам мужского пола, не достигшим сорокалетнего возраста.^[27] Еще одно ужесточение правил выезда произошло 16 мая 1919 г., согласно специальному постановлению генерал-губернатора. Выезд за пределы Северной области разрешался только: 1) для поездок по служебным делам (с прошением или направлением фирмы); 2) для возвращения к месту постоянного жительства (или к месту жительства семьи); 3) для поездок с научной целью или для поправки здоровья (с соответствующими справками).^[28] Выезжающие морским путем за границу, кроме заграничного паспорта, должны были иметь пропуска до Варде. Таким образом, поездка за границу становилась трудноосуществимой даже для поморов-рыбаков, традиционно отправлявшихся к берегам Норвегии для морских промыслов, поскольку среди них было немало лиц призывного возраста.
Особое место в рассматриваемый период в эмиграционной политике ВПСО занимает выезд из Северной области в Советскую Россию. 31 марта 1919 г. вышел приказ генерала В.В. Марушевского, согласно которому начиналась регистрация лиц, желавших уехать в Советскую Россию. Процедура регистрации, судя по имеющимся документам, была довольно проста. До 10 апреля все желающие должны были зарегистрироваться в Архангельской городской милиции (списки затем передавались в штаб главнокомандующего). Отъезжающий сам должен был указать причину выезда: по служебным или семейным делам, по сочувствию советской власти. Безусловно, назвавшие последнюю причину могли привлечь отнюдь не доброжелательное внимание властей, и многие склонны были расценивать это как провокацию правительства, с помощью которой оно выявляло пробольшевистки настроенных лиц. Думается, что наряду с этим преследовалась и другая цель — стабилизация внутриполитической обстановки в Северной области путем высылки нелояльных элементов. По разным данным, регистрацию прошли от 5-6 тысяч до 15,5 тысяч человек,^[29] большая часть которых была выслана за линию фронта. В фондах Государственного архива Архангельской области сохранились материалы по регистрации нескольких сотен человек.^[30]
Особенно остро проблема эмиграции встала перед Временным правительством Северной области в связи с эвакуацией англо-американо-французских войск в сентябре 1919 г. Связь между присутствием союзных войск и пребыванием у власти существующего антибольшевистского правительства представлялась союзникам настолько очевидной, что, встретившись с Е.К. Миллером, главнокомандующий союзных войск Э. Айронсайд предложил эвакуировать и белые войска, а также до 10 тысяч населения (прежде всего, представителей т.н. “самоопределяющихся наций” — латышей, литовцев, финнов, поляков и эстонцев, а также “благонадежных граждан”).
Правительство, хотя и выразило негативное отношение к эвакуации вместе с союзниками, поначалу не мешало и даже способствовало работе Союзного эвакуационного бюро. Так, 20 августа 1919 г. “согласно просьбе генерала Айронсайда” Е.К. Миллер приказал: 1) срочно составить списки всех поляков, латышей, эстонцев и литовцев, состоящих на службе в госучреждениях; 2) известить лиц тех же национальностей, не состоящих на службе, что в случае желания отбыть на родину они должны незамедлительно явиться в эвакуационное бюро; 3) лицам, состоящим на государственной службе, предоставить возможность выйти в отставку до ухода союзных войск.^[31] Кроме того, осуществлялся контроль за своевременным составлением списков на эвакуацию во всех гражданских учреждениях. Приказом генерал-губернатора четыре фотосалона в Архангельске обязали делать снимки исключительно для заграничных паспортов, для чего к каждому из них были приставлены дежурные солдаты.^[32]
Однако ажиотаж, поднятый союзниками вокруг эвакуации, не мог в итоге не вызвать раздражения местных властей, полагающих, что массовая эмиграция может нанести непоправимый ущерб Северной области, а особенно — делу создания боеспособных вооруженных сил. Поэтому в ответ на заявление Айронсайда о том, что “все частные лица могут беспрепятственно выехать за пределы Северной области”,^[33] Миллер еще раз запретил покидать область лицам призывного возраста. Подобная несогласованность действий союзных и российских властей приводила к разного рода осложнениям. Так, профессору Петроградского университета С.В. Аверинцеву местные власти запретили покидать Россию, а союзный военный контроль выдал разрешение на эвакуацию. Аверинцев едва избежал ареста за уклонение от мобилизации.^[34]
Правительство также пыталось предпринять меры для обеспечения высылки из-за границы тех, кто оставил Северную область во время союзной эвакуации “без законных на то оснований”. Так, английская военная миссия в Прибалтике (куда направлялся один из маршрутов эвакуации гражданского населения, организованной союзниками) была предупреждена о необходимости ареста и возвращения в Архангельск дезертиров.^[35] Кроме того, ВПСО через своих представителей в Великобритании уже в сентябре 1919 г. начало переговоры о возвращении из этой страны части эвакуированных, поскольку первоначальные планы Союзного эвакуационного бюро по их отправке на Юг России оказались трудноосуществимыми.^[36] В итоге энергичные действия правительства, препятствующие массовой эмиграции населения, стали одним из факторов, благодаря которым ее масштабы оказались меньше, чем предполагали союзники. 27 сентября 1919 г. последний транспорт союзников покинул Север России. Показательна оценка итогов эвакуации генералом Миллером: “Область нашла в себе силы молчанием ответить на соблазнительные, шкурные зазывания английского командования”.^[37]
Таким образом, под влиянием экстремальных условий гражданской войны в правительстве Северной области возобладал курс на сдерживание эмиграции как фактора, усиливающего внутреннюю нестабильность. Это выразилось во введении косвенного, а затем и прямого ее регулирования. Генерал-губернатором Е.К. Миллером подобные меры рассматривались как один из способов решения внутриполитических проблем.
20 февраля 1920 г. в Архангельске и Мурманске было объявлено о восстановлении советской власти. С этого времени можно говорить о принципиально новом этапе в развитии эмиграционной политики в регионе.
В начале 1920-х гг. советская власть столкнулась с вопросами, касающимися урегулирования миграционных процессов. Проблемы перемещения сотен тысяч беженцев, военнопленных, заложников, оптантов требовали немедленного разрешения. Безусловно, законодательные основы миграционной политики советской России—СССР необходимо рассматривать сквозь призму тех идеологических постулатов и теорий, под влиянием которых она вырабатывалась. В их числе следует упомянуть классовую теорию, обусловившую применение классово-репрессивного принципа в регулировании выезда за рубеж; концепцию “враждебного капиталистического окружения”, требовавшую жесткой государственной регуляции эмиграционных процессов; курс на “построение социализма в отдельно взятой стране”, сводивший к минимуму все контакты с зарубежьем. Вместе с тем, говоря об отношении властей к мигрантам, невозможно не увидеть стойкости стереотипов, касающихся представлений об опасности эмиграции и априорно признаваемого приоритета государства в вопросах выбора местожительства “подданных”.
Специфической отраслью советской эмиграционной политики в 1920-е гг. являлось регулирование выезда оптантов, беженцев, иностранных граждан, репатриантов. Для упорядочения их передвижения в Москве было создано Центральное управление по эвакуации населения, а в отдельных, прежде всего пограничных, губерниях — местные управления. Так, на территории Архангельской губернии Губэвак действовал с мая 1920 г. по октябрь 1922 г. В число его задач входили: реэвакуация иностранных граждан (в т.ч. оптантов); реэвакуация беженцев Первой мировой войны; отправка на родину военнопленных; транспортировка возвращающихся из-за границы российских граждан и иностранных рабочих;^[38] обслуживание лагерей принудительных работ, обеспечение их продовольствием и обмундированием. Что касается трех последних задач, отметим, во-первых, что военнопленных Первой мировой войны на территории губернии практически не было (2 чел. на июль 1920 г.^[39]); во-вторых, реэмиграционные процессы в северном регионе были весьма незначительны (за все время деятельности Губэвака им было принято лишь 5 реэмигрантов^[40]), а планы относительно массового въезда иностранных рабочих были сняты с повестки дня самой международной ситуацией; наконец, лагеря принудработ находились под управлением НКВД, и Губэвак очень мало влиял на их функционирование.
Таким образом, одной из главных задач, порученных Губэваку, стала реэвакуация иностранных граждан. В рамках ее осуществления на Губэвак с момента его образования были возложены регулярные регистрации иностранных граждан. Если при проведении первых регистраций в списки иностранных граждан автоматически вносились жители новообразовавшихся прибалтийских государств, то по циркуляру от 14 апреля 1921 г. “иностранцы” должны были регистрироваться по трем категориям: 1) граждане одиннадцати “западных” государств (Великобритании, Франции, Дании, Нидерландов, США, Швеции, Норвегии, Италии, Швейцарии, Финляндии, Турции); 2) оптанты; 3) беженцы.^[41] Необходимость выделения оптантов и беженцев в отдельные категории возникла в связи с заключением мирных договоров в течение 1920 г. и определявшимися в них особенностями правового статуса граждан новообразованных государств (Латвии, Литвы, Польши, Финляндии, Эстонии).
Отправка оптантов на родину шла крайне медленно. Так, из 146 чел., оптировавших в 1921 г. эстонское гражданство, в том же году удалось выехать лишь половине; из 42 зарегистрированных финнов к 7 сентября 1921 г. на родину было отправлено 12 чел.^[42] Своевременной отправке оптантов и беженцев препятствовали не только объективные трудности (например, перегруженность железной дороги). И центральные, и местные власти зачастую ставили искусственные препоны выезжающим, особенно беженцам из Латвии и Литвы. В отчете от 8 июня 1920 г. АрхГубэвак подчеркивал “крайнюю нежелательность их (беженцев — Т. Т.) массового отъезда с точки зрения интересов Севера”, по причине того, что выезжающие являются в большинстве своем специалистами морского дела и работают на судах морского флота.
Заслуживает особого внимания следующее пояснение, приведенное в отчете Губэвака: “Эти люди представляют собой те технические силы, которыми так бедна Россия. Не отрицая принадлежащего каждому человеку права и законного желания жить и работать на своей родине, однако, следует иметь в виду, что эти люди приобретали свои специальные познания в русской школе и на средства русского народа, что дает последнему как бы право на получение своего долга”.^[43] Исходя из этих соображений, уполномоченный НКИД по делам Северного края Л.Н. Александриди принял решение о том, что иностранцы, возбудившие ходатайство о выезде, могут быть отправлены лишь по предоставлении удостоверения о согласии уволить их со службы. Кроме того, еще действовал приказ Центроэвака от 25 июня 1919 г., согласно которому отправке на родину подлежали лишь беженцы непризывного возраста, остальные же должны были призываться в Красную армию. Поэтому на момент заключения соглашений об оптации многие из них, уже по сути иностранные подданные, находились на военной службе. Процесс демобилизации граждан Латвии, Литвы, Польши затянулся до 1923 г.
Несмотря на то, что государственные учреждения далеко не всегда справлялись с задачами своевременной и организованной отправки беженцев, власть не допускала ни малейшего вмешательства общества в свою деятельность. Категорически были запрещены все организации беженцев — “самочинные беженские комитеты”.^[44] Подчеркивалось, что делами беженцев занимается исключительно Губэвак, а отправка на родину осуществляется только по особым централизованным спискам специальными эшелонами. Еще по закону 14 марта 1919 г. все беженцы, желавшие отправиться на родину, должны были зарегистрироваться. Эвакуация незарегистрированных беженцев не производилась, причем они лишались всякой помощи. Отказывали от нее и тем, кто решал отправиться на родину без разрешения Губэвака.
Кроме реэвакуации беженцев, мирные договоры предусматривали обмен лицами, совершившими политические преступления. Из Архангельска, согласно обнаруженным документам, для обмена на арестованных в Латвии коммунистов, по “разнарядке” из Москвы от 9 июня 1920 г. под конвоем были отправлены в столицу шесть граждан латвийского происхождения, отнесенных к буржуазии.^[45] Практика подобных обменов с новообразовавшимися государствами просуществовала недолго, прекратившись с окончанием основных оптационных процессов, т. е. к концу 1922 — началу 1923 г.
Намного раньше этого срока была завершена реэвакуация иностранцев “первой категории”. Она производилась как частным порядком, если группа выезжающих в одну страну была невелика, так и через Губэвак. Губэвак, например, занимался отправкой на родину иностранных служащих, которые в досоветское время работали на промышленных предприятиях Севера, чаще всего в лесной индустрии. В частности, в сентябре 1920 г. с помощью управления были отправлены в Швецию 23 рабочих и служащих, не считая членов их семей (среди последних были и русские), с лесопильного завода Бергрена в Ковде.^[46]
На 10 июля 1921 года, по данным Губэвака, в городе постоянно проживало лишь 5 иностранцев “первой категории”.^[47] Подобную поспешность при отправке граждан этих государств можно объяснить только расширением пропасти недоверия между советской Россией и Западом. В то же самое время власти не торопились с отправкой на родину беженцев из новообразованных государств, которых в силу психологической привычки продолжали считать неразрывно связанными с Россией и обязанными ей, объясняя это наличием среди беженцев “ценных специалистов”, хотя среди иностранцев “первой категории” таких специалистов было не меньше.
К середине 1922 года массовый эмиграционный поток через территорию рассматриваемого региона прекратился. Подходили к концу сроки оптаций гражданства и отправки на родину оптантов и беженцев. Были завершены обмен военнопленными и заложниками и реэвакуация иностранных граждан. В связи с этим в октябре 1922 г. Губэвак прекратил свое существование. В целом деятельность управления была не столь масштабной, как предполагалось при его создании. Тем не менее Губэвак сыграл значительную роль в разрешении миграционных проблем в Архангельской губернии, являясь единственным в регионе учреждением, занимавшимся организацией массового выезда населения.
Тем не менее, характеристика только его деятельности не может дать полного представления об эмиграционных процессах в Северном регионе в период после установления советской власти. Управление занималось перемещениями более или менее значительных групп некоренного населения, в то время как выезд российских граждан не входил в его компетенцию. Законодательная база, регулировавшая выезд этой категории населения, значительно отличалась от тех норм и постановлений, по которым работал Губэвак, не подпадавший под действие общего эмиграционного законодательства. Поэтому необходимо рассмотреть, каким образом общероссийские законы, регулировавшие выезд за рубеж, “преломлялись” в Северном регионе.
Это является тем более актуальным с учетом того, что уже к началу двадцатых годов законы, принятые центральными органами власти, в частности СНК, не отражали объективной и полной картины советской эмиграционной политики. На местах гораздо большее значение приобретали непубликуемые циркуляры, приказы и разъяснения, изучение которых позволяет раскрыть неизвестные дотоле стороны региональной политики — в частности, проблему взаимоотношения местной и центральной власти по вопросам эмиграции.
Жесткая линия центральной власти на закрытие границ привела к возникновению немалых проблем в приграничных регионах, в том числе, на Севере России. Начавшееся сосредоточение контроля над выездом за рубеж в центральных ведомствах вступило в противоречие с особенностями Северного региона, а именно — с существованием традиционных связей с соседними странами, что порождало в досоветское время большую “проницаемость” северных границ и обусловливало то особое место, которое регион занимал в российской эмиграционной политике.
Декретом 1920 г. архангельский порт был признан одним из пяти крупнейших в стране и подлежащим восстановлению в первую очередь. Тем не менее, несмотря на декларирование особой роли Северного края, восстановление прежних контактов с зарубежными странами на уровне инициативы местного населения не поощрялось. Утверждается точка зрения, согласно которой связи с заграницей являются монополией государственных органов.
В июле 1920 г., согласно декрету о национализации внешней торговли, Архангельскому губернскому исполнительному комитету предписывалось прекратить регистрацию мандатов на право закупки за границей товаров, а все предъявляемые мандаты изымать.^[48] Тем самым промысловики, отправлявшиеся для закупки рыбы в Норвегию, были лишены законных оснований для своей деятельности.
Столкновение экономических интересов региона и нового внешнеполитического курса государства вызвало естественную обеспокоенность местных властей, занявшихся поиском компромиссного решения данной проблемы. 8 марта 1920 г. заведующим отделом управления Архангельского губернского исполнительного комитета Н. Прищемихиным было отправлено письмо в Народный Комиссариат внутренних дел с напоминанием об особенностях Северного региона. “В связи с присоединением Архангельской губернии с ее административным центром г. Архангельском и портом и ее местными особенностями как пограничной к остальной России, с одной стороны, и ввиду предстоящего создания на Севере, вследствие снятия блокады с советской Россией, возможно лучших условий для заграничного товарообмена со Скандинавскими странами, с другой стороны, — говорится в этом документе, — представляется совершенно необходимым и чрезвычайно важным разрешение в срочном порядке вопросов о выезде за границу русских граждан вообще и поморского населения и судовых команд в частности”.^[49]
В письме упоминалось, что даже в условиях военного времени на поморов-промысловиков не распространялись ограничения на выезд за границу, накладывавшиеся на все остальные категории населения. В связи с этим Н. Прищемихин указывал, что “было бы нерационально коренное население пограничных местностей ..., издавна ведущее торговые сношения с соседней Норвегией на общих для пограничных жителей льготных условиях, ставить в смысле получения права на выезд за границу в одинаковые условия с жителями внутренних губерний России”.^[50] Отдел управления предлагал предоставить местным органам власти выдачу заграничных паспортов для Архангельской губернии, “ввиду отдаленности ее от центра и ее местных особенностей”, а для поморского населения ввести льготы, заключающиеся в том, чтобы поморы выпускались за рубеж не с заграничными, а с внутренними паспортами по решению местного совнархоза, особенно если дело связано с промыслом.
Полученная в ответ телеграмма экономическо-правового отдела Народного Комиссариата Иностранных дел от 4 июня 1920 г. уведомляла: 1) заграничные паспорта губисполком выдавать не может, выдача их производится исключительно Наркоминделом; 2) выпуск поморов с судовых команд производится под контролем местного особого отдела, руководствуясь инструкцией ВЧК.^[51] Подобный ответ был равносилен официальному запрету традиционных поморских промыслов.
В первой половине двадцатых годов в эмиграционной политике происходило значительное усиление бюрократически-централизаторских тенденций. В частности, процесс выдачи заграничных паспортов перешел из компетенции местной власти в исключительную компетенцию центральных ведомств — НКВД и НКИД. До октября 1920 г., несмотря на все ограничения, губернский исполнительный комитет еще пользовался некоторой самостоятельностью в регулировании вопросов выезда за рубеж: заполнение и выдача паспортных книжек производились на месте, из Москвы требовалось только разрешение на выезд. Однако 18 сентября 1920 г. циркуляром НКВД всем отделам управления было приказано в срочном порядке выслать в НКВД все незаполненные бланки заграничных паспортов. Начиная с этого времени оформление документов осуществлялось в центре, и на места высылалась уже заполненная на определенного гражданина паспортная книжка.^[52]
Следствием подобного решения стали постоянные задержки при выдаче документов, вызванные многоступенчатой процедурой оформления (их нужно было сначала отправить в Москву для получения разрешения на выезд, а затем — заграничного паспорта), что низвело местную власть до уровня простого исполнителя постановлений НКВД и НКИД. При этом прямая связь местных исполнительных комитетов с данными ведомствами практически находилась под запретом. Об этом свидетельствуют постоянные отсылки в ответ на все запросы губисполкома к агенту НКИД в Архангельске. НКИД неоднократно подчеркивал, что связь с ним может осуществляться только через агента Наркоминдел.^[53]
Должность агента Наркоминдела (уполномоченного НКИД по Северному краю) была учреждена весной 1920 г. Агент НКИД осуществлял контроль за отделами губисполкома, занимавшимися вопросами выезда населения за рубеж (административным отделом и отделом управления), осуществлял связь с Москвой по различным вопросам, являясь обязательным посредником в отношениях между исполнительными комитетами местных советов и центральными наркоматами. Кроме того, выезд с Севера России морем был возможен только по его разрешению (до октября 1920 г., поскольку позднее подобные разрешения могли выдаваться только самим наркоматом).^[54] Должность агента НКИД просуществовала в Архангельске до начала сороковых годов, и к тому времени его роль свелась только к посредничеству между местной властью и наркоматом, прежде всего — к передаче постановлений из центра на места, а также к решению некоторых оперативных вопросов, например, связанных с движением судов.
Помимо становления жесткой централизованной структуры властных органов, сопровождавшегося передачей в центр всех полномочий, связанных с решением проблемы выезда за рубеж, характерной чертой данного периода, проявившейся и в Северном регионе, является переплетение эмиграционной и классово-репрессивной политики, что в большинстве случаев предполагало подчинение первой из них целям и задачам, которые преследовала вторая.
Это нашло свое отражение, во-первых, в организационной структуре органов, выдававших заграничные паспорта, и было закреплено в приказе №1050-с (июнь 1922 г.),^[55] согласно которому предусматривалась тесная связь между Главным Политическим управлением (ГПУ) и отделами по приему заявлений на выдачу заграничных паспортов. В частности, начальник стола по приему документов назначался губернским политотделом. Данный приказ во многом придал лишь организационное оформление тому, что существовало уже несколько лет, а именно — приоритету борьбы с враждебными классами, в том числе и при регулировании выезда из страны.
Кроме того, еще в 1918 г. наблюдалось использование эмиграционных документов в иных целях. По постановлению СНК от 22 октября 1918 г. требовалось препровождать списки желающих выйти из российского гражданства в мобилизационный отдел военного комитета “для привлечения соответствующих лиц в ряды Красной Армии”.^[56] С 1920 г. списки выезжающих просматривал особый отдел ЧК,^[57] а согласно секретному циркуляру от 28 ноября 1922 г. все анкеты для получения заграничного паспорта, заполняемые для НКИД, должны были негласно пересылаться в НКВД. 10 мая 1922 г. СНК принял постановление о новых правилах выезда из РСФСР, согласно которому вводилась т.н. “выездная виза” (по особому разрешению НКИД). Для выезда “специалистов” требовалось разрешение ВСНХ.
О том, насколько сложной и многоступенчатой стала процедура оформления паспорта, позволяет судить инструкция №187 от 9 июня 1922 г. Анкета, которую заполнял заявитель, состояла из 39 пунктов, к которым впоследствии добавились еще пять. В числе вопросов были следующие: партийность, наличие родственников за границей и оставшихся в советской России, “кто может поручиться за то, что деятельность будет лояльной к советской России”, привлекался ли по политическим делам и т.д.^[58]
В целом набор документов для одной заграничной поездки, независимо от срока, выглядел, в соответствии с разъяснением НКИД своему уполномоченному в Архангельске, следующим образом: 1) два экземпляра анкеты; 2) два бланка поручительства (причем на поручительствах должны быть две подписи коммунистов, а подписи их должны быть засвидетельствованы печатью соответствующей комячейки); 3) три фотографии; 4) две заверенные копии с трудовой книжки, паспорта или удостоверения личности; 5) служащему — две заверенные копии с места службы о неимении препятствий к отъезду; 6) уезжающему по болезни — две копии с медицинского свидетельства, заверенные Контрольной Врачебной комиссией или местным здравотделом; 7) члену партии — две заверенные копии с отзыва комячейки о прохождении последней партийной чистки. В инструкции НКИД указывалось также, что кроме вышеуказанных документов необходимо приложить по две заверенные копии с каждого документа, подтверждающего необходимость поездки.^[59]
Кроме того, имело место ужесточение экономических условий выезда из советской России. Согласно ст. 12 “Временных правил о порядке пропуска за границу лиц и принадлежащих им вещей”, установленных Наркомвнешторгом, предусматривалось, в частности, разрешение на провоз не более 10.000 рублей, не более 2 штук каждого наименования одежды и не более 10 фунтов продовольствия на человека. На выезд того или иного лица мог быть наложен и прямой запрет “по соображениям безопасности” или потому, что выезжающий являлся “специалистом”.^[60]
Положительное или отрицательное решение вопроса о выезде зависело также от выбора страны назначения. Так, практически ни одного разрешения не было выдано в ответ на прошения о выезде в государства, где уже сформировались значительные колонии русских эмигрантов (Франция, Югославия, Чехословакия).
Следует признать, что директивные ограничения на выезд, введенные в начале двадцатых годов, значительно снизили количество выезжающих и в итоге свели его на нет. Характерно, что в то же самое время насильственная высылка за границу и лишение гражданства стали практиковаться в качестве меры наказания за такие преступления, как “... пропаганда или агитация в направлении помощи международной буржуазии ..., которая не признает ... коммунистической системы ... и стремится к ее свержению”.^[61]
Основы советской эмиграционной политики, заложенные в этот период, продолжали разрабатываться и в тридцатые годы. Разработка законодательства в этой сфере шла в двух направлениях: развитие мер по предотвращению нелегальной эмиграции (поскольку легальная уже со второй половины двадцатых годов стала практически невозможна) и сведение к минимуму общего числа выезжающих за рубеж. Курс на закрытие границ привел, в частности, к тому, что с 1935 г. высылка советских граждан не применялась более в качестве меры наказания, а, кроме того — к сокращению вдвое количества консульских представительств СССР за рубежом.
В тридцатые годы северный регион перестал играть самостоятельную роль в эмиграционной политике страны. В документах данного периода встречаются лишь единичные упоминания о следующих через Архангельск иностранных гражданах. Легальная эмиграция и в целом выезд советских граждан за рубеж через северную границу прекратились. Итогом подобной политики стало установление непроницаемого барьера, разделившего две политические системы; разрешение на выезд превратилось в исключительную прерогативу государства.
В течение рассматриваемого периода миграционная политика российских властей претерпела значительную эволюцию. Принципы миграционной политики, основанные на концепции “подданства”, предполагали жесткий контроль государства за перемещением населения. В то же время в начале ХХ в. они отличались определенной гибкостью. В частности, это проявлялось в достаточно терпимом отношении к миграциям населения, связанным с интеграцией окраин империи в систему региональных связей (особенно если это отвечало геополитическим интересам империи в целом). В дальнейшем под влиянием экстремальных условий произошел переход к мерам по сдерживанию эмиграции, что рассматривалось в качестве одного из эффективных способов решения внутриполитических проблем. Серьезный поворот в миграционной политике — смена законодательных основ, нацеленная на последовательное закрытие границ, а также изменение ее механизма, связанное с лишением местной власти какой бы то ни было самостоятельности при регулировании выезда за рубеж, — произошел в период становления советского государства. Вместе с тем, представляется неверным противопоставлять досоветский и советский периоды в миграционной политике. Очевидна преемственность ее глубинных основ, связанная с признанием при регулировании миграций безусловного приоритета государственных интересов перед правами “подданных”.