Вопрос о “цене” империи – то есть о финансовой эффективности империй как типа государственности – должно быть, стар, как сама империя. В то же время, в такой формулировке этот вопрос, скорее, принадлежит к категории тех современных проблем, которые исследователи экстраполируют на исторический опыт и пытаются решить на примере существовавших и, часто, уже исчезнувших с политической карты государств. Применим ли в целом этот подход – оценки соотношения экономических затрат и прибыли – к империям, территориально протяженным и многонациональным государствам с централизованной системой власти, обладавшим не только культурно-национальной асимметрией, но и, не в меньшей степени, внутренним разнообразием экономических систем? Распространено мнение, что движущим механизмом имперских экспансий, по крайней мере, империй доиндустриального периода, были геополитические цели, мотивированные зачастую конфессиональной и цивилизаторской миссией. При этом экономические мотивы, в том числе поиск дополнительных источников доходов, не формулировались в качестве приоритетных факторов. Это не исключает, конечно, что правительства империй оценивали экономические последствия военных кампаний, присоединения новых территорий и, разумеется, старались использовать ресурсы приобретенных областей для пополнения казны. Но эта оценка не имела решающего значения при определении стратегии имперского развития.

Со временем баланс интересов – экономических и политических – неизбежно менялся. С началом эры колониальных империй Нового времени экономический фактор имперской экспансии если и не стал определяющим, то, по крайней мере, весьма значимым. Привнесенный новыми политическими и экономическими теориями XVIII в. принцип рациональности государственной политики не мог не отразиться и на оценке функционирования империи как экономической системы. Помимо чисто идеологических новаций, повлиявших на изменение отношения к оценке эффективности имперской политики, в конце XVIII – начале XIX вв. в практике управления возникли и развились новые институты и механизмы, позволившие иначе взглянуть на соотношения затрат и прибылей имперских экспансий. Некоторые из этих нововведений имели сугубо технологический характер (например, развитие статистики). Другие – новые принципы построения бюджета, формирование новой структуры финансового управления – означали и качественные изменения в функционировании финансовой системы. В результате с конца XVIII в. вопрос о финансовой целесообразности имперских завоеваний стал не только предметом академических исследований, темой политических дискуссий, но и объектом внимания правительства. К примеру, дискуссия о финансовой целесообразности обладания британскими колониями, начавшаяся с утверждения Адама Смита о том, что колонии ложатся тяжелым бременем на плечи британских налогоплательщиков, продолжается и по сей день.^[1] Эта дискуссия показала, что “цена” империи (в рамках экономического анализа) складывается из множества факторов, трудно поддающихся корректной оценке.

Разумеется, оценка экономической эффективности имперской политики формируется не только из данных бюджетных статей. Как затраты на присоединение и “содержание” окраин далеко не исчерпывались расходами на армию и администрацию, так и доходы не сводились к прямым поступления в казну. Очевидно лишь, решение этого вопроса гораздо сложнее, чем простая бухгалтерская сводка кредита и дебета.

Таким образом, самая главная проблема в оценке стоимости имперских завоеваний состоит в выделении критериев этой оценки. Не только в перспективе, но и в ретроспективе подвести итог этим расчетам невероятно сложно, порой невозможно. С другой стороны, не менее важным представляется анализ попыток осмысления этой проблемы и конструирования экономической системы империи. Как соотносились геополитические и экономические цели в иерархии приоритетов политики империй? Какое влияние оказывал “фактор империи” на формирование экономической стратегии и, наоборот, как влияли экономические интересы на окраинную политику правительства? Как оценивались ресурсы империи с точки зрения возможностей территориального расширения? Ответы на эти вопросы представляются не менее важными и интересными, чем точный расчет “цены” имперской политики.

Именно возникновению идеи и проблемы экономической эффективности империи в правительственной политике и общественном мнении России XIX – начала ХХ вв. посвящена эта статья. При этом я намеренно сужаю рамки анализа именно областью финансов и бюджета, не затрагивая значительно более широкий круг проблем экономического взаимодействия, и поэтому отказываюсь от окончательного ответа на вопрос о том, насколько экономически оправданы были расходы на оплату имперских амбиций правительства. Наверное, в принципе, математический расчет в этом смысле возможен, но он не является целью данной статьи.

Приведенный выше пример оценки колониальной политики Британии не означает, что западноевропейские колониальные империи, являвшиеся в рассматриваемый период лидерами мировой экономики, и империи континентальные (Австро-Венгрия, Оттоманская империя и Россия), традиционно рассматриваемые во “втором эшелоне” процесса мирового экономического развития, сталкивались с одними и теми же проблемами и выбирали аналогичные пути их решения. Конечно, между империями этих двух категорий существовал значительный разрыв не только в уровне экономического развития, структуре экономики, но и по многим другим показателям. Во-первых, в силу географической сопряженности “метрополии” и окраин, не разделенных океаном, правительства континентальных империй вынуждены были решать проблемы поддержания единства экономической системы, несмотря на разнообразие экономик регионов, вошедших в их состав. Экономическая взаимозависимость центра и окраин в континентальных империях была значительно теснее, чем в колониальных империях. Объективно – в силу территориальной близости и единства границ, и субъективно – как результат сознательной централизаторской стратегии правительства, как в Австро-Венгрии, так и в России в конце XIX в. складывались тенденции к экономическому сближению и объединению регионов. Во-вторых, весьма существенными были различия политической организации рассматриваемых империй: например, британский парламентаризм и российское самодержавие как принципы власти предполагали абсолютно различные механизмы принятия решений и создания стратегий имперской политики. Российская система власти накладывала отпечаток не только на функционирование петербургских властей, но и на систему взаимоотношений между центром и регионами.

Итак, была ли актуальной проблема экономической оправданности имперской политики для Российской империи? Конечно, да. Но отчетливое сопоставление геополитических и экономических целей пришло, вероятно, не ранее начала XIX в. Конечно, территориальная экспансия, продвижение границ империи должно было и ранее ставить перед правительством задачу изыскания новых средств не только на военные издержки. Собственно говоря, с начала XVIII в. вся система финансового управления была перестроена на военные нужды. Главной целью областной реформы Петра I являлось именно создание механизма обеспечения армии – именно тогда, в 1709-1710 гг. были предприняты первые, не вполне удачные попытки создать бюджет, основанный на территориальном принципе. Однако до 1780-х гг. правительство так и не располагало рациональной, основанной на строгой периодичности бюджетной системой. Это во многом затрудняло (и затрудняет – для исследователей) корректную оценку “стоимости” имперских завоеваний. Но предположу, что даже если бы расчеты и прогнозы экономических потерь и приобретений в результате завоеваний были известны, вряд ли бы они существенно повлияли на проведение имперской политики. Геополитические цели имели абсолютный приоритет, а вклад в государственный бюджет доходов новоприобретенных земель – мизерный.
Но уже с начала XIX века вопрос о том, во сколько обходятся России ее имперские амбиции, постоянно присутствовал в качестве одного из важнейших факторов формирования политики на окраинах. Так, продвижение России в Закавказье отнюдь не всегда и далеко не всеми рассматривалось как оправданное с экономической точки зрения. Вероятно, в первые годы после присоединения новых территорий российское правительство и не рассчитывало, что Грузия и Закавказье смогут сразу же принести доход в имперскую казну: в экономическом и технологическом развитии хозяйство края существенно отставало от экономики внутренних губерний России. И все же, видимо, Александр I не ожидал, что присоединение Грузии принесет финансам империи новые статьи расходов. В июле 1801 г. командующий Кавказской армией К. Ф. Кнорринг доносил императору, что доходы казны с новоприобретенных земель должны были составить 240 тысяч рублей серебром, не считая 70 тысяч, получаемых казной от разработки рудников. На самом деле совокупные доходы за 1801 год достигли лишь цифры 60.287 рублей.^[2] В 1801 году эта сумма покрывала невоенные издержки российского правительства в Грузии. Но с 1802 года, когда должна была быть введена новая администрация, только расходы на содержание чиновников, по расчетам казенной экспедиции грузинского правительства, составили бы 80 тысяч рублей.^[3] В то же время в 1802 году на горную часть было выделено 12 тыс. рублей, а в 1803 году на устройство завода предполагалось истратить еще 80 тысяч. Вряд ли казенные доходы с грузинских земель могли покрыть эти затраты. По крайней мере, точных цифр о реальных доходах казны в Грузии местное правительство назвать не могло. В сентябре 1802 г., назначая нового главнокомандующего на Кавказе П. Д. Цицианова, Александр I поручил ему “паче всего” обратить внимание “на состояние доходов Грузии”. “Хотя устроение сего народа сделалось предметом общего попечения правительства, но я никак не желал бы, чтобы тяжесть управления его пала единственно на Россию,” – говорилось в рескрипте.^[4] Но результаты проведенного по распоряжению Цицианова камерального описания свидетельствовали о том, что даже в том случае, если бы Россия не вела военные действия в этом регионе, доходы казны в Грузии не превысили бы 100 тысяч рублей.^[5]
Пессимизм Цицианова относительно перспектив экономического развития Закавказья разделялся и некоторыми из его “коллег”. Так, командированный в Грузию в помощь Цицианову П. М. Литвинов писал в составленной им в 1804 г. записке “Описание Имеретии и Мингрелии” о том, что огромные издержки российского бюджета на завоевание Закавказья не принесут пользы империи.^[6]

Низкая доходность новых территорий обусловливалась отчасти тем, что правительство придерживалось политики налоговых льгот по отношению к населению приобретенных областей. Но даже когда население было в полной мере привлечено к уплате податей и налогов, финансовое положение закавказских областей практически не изменилось. Вплоть до середины 1840-х гг. налоговая система оставалась почти в том же виде, как и до установления русской власти в Закавказье. Этой стратегии, сознательно выбранной в отношении населения Грузии и бывших ханств Закавказья, правительство придерживалось и в дальнейшем: налоговая система окраин одной из последних подвергалась изменению и какой-либо унификации со стороны российской администрации. Этим должна была подчеркиваться толерантность новой власти и отсутствие корыстных, фискальных намерений по отношению к населению. Вместе с тем, по словам Александра I, не следовало и полностью освобождать население новых провинций от платежей: умеренные по размерам налоги и подати должны были служить средством “политического обуздания” и “залогом подданства” народов.^[7]

Не рискуя повысить налогообложение населения Закавказья, Министерство финансов избрало политику введения строгой бюджетной дисциплины. Судя по немногочисленным документам, касающимся взаимоотношений имперского финансового ведомства с закавказским командованием, Министерство финансов выбрало достаточно жесткую линию поведения по отношению к местной власти, добиваясь беспрекословного соблюдения принципа бюджетной централизации. Вместе с тем, министр финансов Е. Ф. Канкрин был уверен в том, что не следует полностью инкорпорировать Закавказье в финансово-экономическую систему империи, сохраняя частичную обособленность “азиатской провинции”.^[8]

Обособленность Закавказья в финансовом отношении, с точки зрения Канкрина, предполагала, что в “колонии” не следовало учреждать те финансовые институты, которые существовали в империи, например, банки или биржи. Не стоило торопиться и с введением русских денежных знаков. Даже в отношении податной системы, требующей преобразования, Канкрин предлагал ориентироваться на российскую налоговую систему, но не переносить ее в чистом виде в Закавказье. Единственное, в чем должно было соблюдаться абсолютное единство империи и окраины, – вопросы бюджета и подчиненности финансового управления Закавказья Министерству финансов.

До 1840 г. фактически основным распорядителем бюджетных средств являлся главнокомандующий на Кавказе. Лишь административная и финансовая реформа 1840 г. законодательно закрепила включение бюджета Закавказья в общегосударственную роспись и подчинила администрацию края в вопросах финансов непосредственно министерству. Этот принцип был сохранен и после введения института наместничества на Кавказе. Но уже вскоре выяснилось, что частичная автономия бюджета Закавказья была менее обременительна для государственного казначейства: с объединением бюджетов расходы на содержание окраины значительно возросли. Возможно, отчасти, поэтому Министерство финансов в 1858 г. согласилось с инициативой кавказского наместника А. И. Барятинского предоставить местной власти право самостоятельно распоряжаться доходами и расходами края. Окончательно финансовая самостоятельность Закавказья была ликвидирована только с упразднением наместничества в 1882 г.

После окончания Кавказской войны финансовое положение края стало постепенно улучшаться. С 1863 по 1872 гг. доходы выросли на 75%.^[9] Местный бюджет, составлявшийся отдельно от общегосударственной росписи, постоянно показывал превышение доходов над расходами. В период с 1855 по 1881 гг. доходы превысили расходы на 7 миллионов руб. Тем не менее, “прибыльность” Закавказья для государственной казны далеко не всеми оценивалась однозначно. Так, в неизданном и предназначенном, видимо, для внутреннего правительственного использования сборнике под названием “Материалы по Кавказу” отмечалось, что, например, указанные в росписях превышения доходов не могут считаться реальным показателем “финансового баланса” Закавказья, так как в росписи не учтены многочисленные пособия, производившиеся из общих государственных доходов и впоследствии принятые в состав местных доходов Закавказья. С учетом многочисленных расходов министерств и ведомств, превышавших издержки местной администрации и не входивших в роспись края, “гражданский” бюджет региона сводился с постоянным дефицитом, покрываемым из общегосударственной казны.^[10] Так, в 1881 г. этот дефицит составил около полумиллиона рублей.

Между тем, издержки имперской казны на гражданское управление составляли лишь часть огромных военных расходов на Кавказе и в Закавказье. По расчетам С. А. Эсадзе, чистый расход на военные нужды составил, например, в том же 1881 г. более 28 миллионов рублей. Разумеется, полумиллионный дефицит гражданских расходов выглядел ничтожным по сравнению с этой гигантской суммой. Вероятно, что реальные расходы были еще значительнее – по данным Государственного контроля, превышение совокупных расходов над доходами на Северном Кавказе и в Закавказье в 1881 г. составляло 32 миллиона руб. В среднем за период 1868-1890 гг. дефицит этого региона в год составлял более 24 миллионов (в 1877-1878 гг. в связи с военными действиями эта цифра достигала соответственно 67 и 56 миллионов руб.).^[11] Таким образом, расход казначейства на душу населения на Кавказе и, в особенности, в Закавказье существенно превышал среднюю для империи сумму и уступал лишь столичным губерниям. Опубликованные Н. П. Яснопольским в 1890-х гг. данные Государственного контроля о географическом распределении доходов и расходов свидетельствовали о том, что в общей сумме доходов империи доход Закавказья и Кавказа составлял 2,8%, а расходы – 6,6% общеимперских расходов, причем 5,3% приходилось на Закавказье.^[12]

Эти цифры, доступные обществу через публикацию бюджетов и отчетов Государственного Контроля, не могли не производить впечатления. В российской политике и публицистике весьма распространенным стал взгляд на Закавказье как на богатую провинцию империи, живущую за счет коренных жителей России. Укреплению этого взгляда способствовал начавшийся в 1880-х гг. интенсивный рост нефтяной промышленности в Закавказье, приносивший достаточно высокие прибыли предпринимателям, но не дававший практически ничего государственной казне. В начале 1880-х гг. министр финансов Н. Х. Бунге поручил А. А. Пушкареву, назначенному управляющим Бакинской казенной палатой, представить “соображения о всех экономических и финансовых вопросах Закавказского края, которые могут принести государству пользу”. Общий вывод представленного по этому поводу рапорта А. А. Пушкарева состоял в том, что Закавказье, будучи богатейшим регионом страны, поставлено правительством в неоправданно льготные условия налогообложения. “Несравненно богатейшие жители Закавказского края по сравнению с какой-нибудь Новгородской или Псковской губерниями, жители которых едят хлеб с мякиной, платят вчетверо меньше, и в то же время голодный мужик северных губерний обязывается платить за богатых жителей Закавказья все не покрываемые местными доходами потребности по смете гражданского управления, не считая военной.”^[13] По мнению Пушкарева, для восстановления справедливости следовало поднять существовавшие подати на 50%, ввести налог с городских имуществ и, главное, восстановить акциз с нефти. Это позволило бы сделать, по крайней мере, гражданскую смету края неубыточной для казначейства. Действительно, введение акциза с нефти (в 1889 г. его сумма составила 7.643.000 р., что равнялось примерно половине всех доходов края), а также рост питейного дохода и акциза с табака, увеличение таможенных и других доходов привело к тому, что Закавказье приблизилось к самоокупаемости.^[14]

Местная администрация края всеми силами пыталась опровергнуть распространенное мнение о том, что “Кавказ есть страна, обременяющая государственный бюджет чрезвычайными расходами”. Вместе с тем, для разработки новых “неисчерпаемых источников богатств Кавказа” необходимы были дополнительные денежные затраты, которые “может быть, нигде, как на Кавказе” способны послужить “лишь к значительному умножению средств Государственного казначейства”.^[15] Однако к инвестициям в промышленность Закавказья правительство было неготово: развитие нефтедобычи в регионе шло, в основном, за счет иностранных капиталов.
Главенствующий в публицистике и в правительственных кругах взгляд на Закавказье как на обременительную для Империи колонию вполне вписывался в распространенную концепцию об эксплуатации окраинами российского центра. Едва ли не основным объектом критики в этом направлении являлась Польша. В период 1815-1830 гг. Царство Польское, обладавшее полной финансовой автономией, вовсе не участвовало в общегосударственных расходах. Изданный после подавления восстания 1830 г. Органический Статут 1832 г. обязал Польшу вносить свою долю в имперский бюджет на военные расходы. В 1835 г. эта доля была определена в размере 21.000.000 зл. (3.150.000 р.).^[16] Для Польши эта сумма была весьма существенной – все доходы Царства в 1835 году составили 85 млн. злотых. В то же время, доля военных расходов в российском бюджете намного превышала 25% и выплаты польского казначейства были каплей в море имперских военных затрат.

Размер участия Царства Польского в военных расходах Империи, несмотря на все многочисленные попытки увеличить (со стороны военной и финансовой администрации империи) или уменьшить его (со стороны наместника), оставался неизменным в течение почти тридцати лет. Тем не менее, вопрос о распределении общегосударственных расходов между центром и регионом являлся одним из поводов постоянного конфликта между Министерством финансов в лице Е. Ф. Канкрина и польским наместником И. Ф. Паскевичем. Первый считал, что Россия неоправданно несет финансовое бремя содержания окраины, не проявившей лояльности по отношению к своей благодетельной метрополии. Паскевич же полагал, что участие Польши в общегосударственных расходах отнюдь не исчерпывалось отчислениями в бюджет: Польша вынуждена была заключать внешние займы для строительства крепостей и других стратегических объектов, необходимых империи, а не Царству.^[17] В целом, несмотря на присутствующий в данном случае чисто субъективный фактор – личный конфликт Паскевича и Канкрина, – противоречия местной администрации и Министерства финансов были весьма характерной чертой взаимоотношений центра и окраин империи.

Публикация бюджетов, доступных с 1862 г. общественному обсуждению, польское восстание 1863 г., сорвавшее денежную реформу в России, обратили внимание общества на проблему бюджетных взаимоотношений между Россией и Польшей. В 1866 г. известный государственный деятель и знаток истории российских финансов А. Н. Куломзин выступил в “Русском инвалиде” с серией статей об основах взаимоотношений польского и русского казначейств. Основываясь на данных польского бюджета, Куломзин утверждал, что существующая система расчетов между Польшей и Россией “заставляет думать, что одна казна пользуется ресурсами другой”. По расчетам Куломзина, действительная сумма участия Польши в общегосударственных расходах Империи составляла лишь 950.622 р. (разница перечисляемых в казну 21 млн. злотых, т.е. 3.150.000 рублей, и несправедливо уплачиваемым Царству вознаграждением за переданный в казну империи соляной доход). Эта цифра равнялась 4% бюджета Царства. “Нельзя не сказать, что дешевле этого ни одно государство в Европе никогда не платило за свое представительство и внешнюю оборону”.^[18]

Изменение политического статуса Царства Польского в составе империи после подавления восстания 1863 г. неизбежно привело и к пересмотру системы финансовых взаимоотношений центра и окраины. В 1866-1867 гг. реформы финансового управления лишили Царство Польское бюджетной самостоятельности. Доходы и расходы польских губерний были внесены в общегосударственную роспись. Таким образом, вопрос об участии Польши в бюджете империи на некоторое время отошел на второй план. Тем более что, как докладывал государственный контролер в отчете за 1866 год, “слияние бюджетов Империи и Царства, …имея важное политическое значение”, не осталось и “без благоприятных последствий для государственной росписи”. Слияние бюджетов “усилило” государственную роспись на сумму свыше 5.000.000 руб.^[19]

В течение нескольких лет после включения Польши в российскую бюджетную систему этот вопрос не беспокоил ни польских, ни российских публицистов и государственных деятелей. Поводом для возврата к дискуссии в начале 1890-х гг. стала публикация Н. П. Яснопольским уже цитированного сочинения “О географическом распределении государственных доходов и расходов в России”. Основанные на материалах Государственного Контроля за 1860-1890-е гг., систематизированные Яснопольским статистические данные свидетельствовали о том, что центральные земледельческие районы империи, приносившие в среднем 10,7% внутреннего дохода, расходовали 4,5 % бюджета. Центральный промышленный район приносил в бюджет около 6,3% общегосударственного дохода, а доля падающих на эти территории расходов составляла 2,7%. Таким образом, центральные губернии империи оказались в худшем финансовом положении по сравнению с окраинами. Между тем, согласно данным Яснопольского, польские губернии занимали третье место по доходности в империи, принося около 8% бюджетных доходов.^[20]

Таким образом, малоплодородные земли польских губерний представляли очень большое значение для имперского бюджета. По сравнению с другими окраинами – Сибирью, Закавказьем и Туркестаном, составлявшими в совокупности только одну двадцатую часть доходов, Польша выглядела весьма “выгодной” с экономической точки зрения периферией. Но среди указанных Яснопольским цифр бросалось в глаза то, что на долю польских губерний приходилось 6,6% общеимперских расходов – по этому показателю Польша уступала лишь столичным губерниям. По расчету средней суммы государственных расходов на одного жителя, польские губернии находились на третьем месте после столиц и Закавказья. Несмотря на то, в кассовом отношении Польша приносила прибыль казне (в среднем за 1868-1890 гг. ежегодно доходы превышали расходы на 6 миллионов руб.), величина государственных расходов на окраине вызвала возмущение защитников российского “центра”.

Статистические данные, доказывающие “кассовую” доходность польских губерний для имперского бюджета, получили совершенно другое истолкование в опубликованных в 1899 году “Материалах для истории русских финансов 1866-1897 гг.” П. Сабурова. При вычислении баланса доходов и расходов автор исключил из доходной части железнодорожные доходы, доходы от продажи вина и таможенные сборы. Таким образом, вышло, в среднем на одну душу населения губерний Европейской России приходилось в 1,3 раза больше прямых податей, чем в Польше, в 2.6 раза больше, чем в Закавказье, почти в два раза больше, чем в Средней Азии.^[21] По расчетам Сабурова население окраин, в том числе польских и остзейских губерний, ежегодно “обогащалось” в среднем на сумму от 12 до 22 рублей на одну душу мужского пола. Это объяснялось, в частности, большими расходами на содержание армии в приграничных территориях. Истраченные военной администрацией суммы, с точки зрения Сабурова, прямиком поступали в карманы местных жителей, которые, таким образом, “пользовались возвратом” уплаченных ими казенных податей и сборов. Внутренние же российские губернии существенно отставали в этом отношении.

Итак, в материалах Сабурова прозвучало косвенное обвинение польских губерний в избыточном финансовом обременении жителей внутренних европейских губерний. Этот путь – поиск причин оскудения центра в неравномерном распределении платежных сил между внутренними губерниями и окраинами – был избран и Особым совещанием для исследования экономического положения центрально-черноземных губерний 1899-1901 гг. Однако собранные в трудах совещания статистические материалы свидетельствовали о том, что Привислинский край, принося 112,6 млн. руб. дохода, потреблял в среднем за 1894-1898 гг. 75 млн. руб. и чистая “прибыль”, получаемая Государственным казначейством с польских губерний, составляла 37,6 млн. руб. в год. В то же время, по мнению их составителя – А. Д. Поленова – эти данные не отражали реального соотношения доходов и расходов, так как для справедливости следовало бы вычесть из общей суммы доходов те, которые не представляли собой собственно местные доходы. Применительно к Польше таковыми, видимо, должны были быть косвенные доходы и таможенные сборы.

Собранные Поленовым материалы были призваны продемонстрировать невыгодное положение центральных районов в балансе доходов и расходов в империи. С этой целью Поленов произвел группировку различных видов осуществляемых в регионах расходов по ведомствам. Выяснилось, что центральные черноземные районы действительно меньше всего расходовали государственные средства на нужды развития путей сообщения, юстиции, народного просвещения и связи. Польские губернии в этой классификации занимали среднюю позицию, причем размер отпускаемых на “культурные” и хозяйственные нужды сумм значительно колебался: так, в 1887 г. Польша занимала третье место из 13 выделенных районов по расходам на развитие путей сообщения, а в 1898 уже только двенадцатое.^[22] В целом, материалы, представленные совещанию, действительно свидетельствовали о неблагоприятном положении центральных черноземных областей по сравнению с окраинами, но источниками дефицита, покрываемого, по мнению автора, за счет центра, были не польские земли, а Закавказье, Туркестан и Восточная Сибирь.

Как ни парадоксально, несмотря на данные, свидетельствовавшие о доходности польских земель, приносивших более 30 млн. руб. в год в государственную казну, мнение о том, что именно Польша виновна в оскудении центра, стало весьма расхожим. Рассеять эти заблуждения попытались В. Спасович и Э. Пильц в опубликованных ими “этюдах и исследованиях” об “очередных вопросах в Царстве Польском”. Ссылаясь на данные Государственного контроля за 1899 г., авторы отметили, что из 98.420.531 р. государственных расходов в польских губерниях 42.697.397 р. приходится на военные потребности. Лишь малая часть из производимых войсками расходов служит источником для местных заработков, так как основные закупки продовольствия совершаются в приволжских губерниях, а комиссариатских материалов – в центральных промышленных губерниях. Значительные расходы на строительство путей сообщения были обусловлены стратегическими и общегосударственными интересами империи, а отнюдь не привилегированным положением Польши. Между тем, население польских губерний несло весьма тяжелый налоговый гнет: по сравнению с центральными губерниями, где на одного жителя приходилось 6 р. 32 коп. сборов, жители польских областей уплачивали 14 р. 26 коп. Таким образом, приносимая польскими губерниями прибыль в размере 37 млн. руб. реально показывала отнюдь не привилегированное, а даже стесненное положение этой окраины.^[23]

Впрочем, оппоненты В. Спасовича и Э. Пильца, выступившие с ответной публикацией, назвали приведенные ими данные фикцией. С точки зрения автора, скрывающегося под псевдонимом Привислинец, а также его единомышленников – Дм. Туткевича и А. Н. Дружинина, В. Спасович и Э. Пильц неправомерно включили в доходы с края все “переходящие поступления”, такие как таможенный доход (42.784 т. р.), спичечный (121 т. р.), сахарный (10.034 т.р.), почтовый, телеграфный и телефонный доход (3.844 т.р.), “имеющие отношение лишь к целой империи”. В тех же губерниях, с которыми проводится сравнение нормы душевого дохода, “никаких подобных доходов не имеется”.^[24]

Таким образом, авторы, полемизирующие по поводу убыточности или доходности польских губерний для имперского бюджета, оперировали одними и теми же данными – материалами Государственного Контроля, но по-разному их истолковывали. Несмотря на показанный в росписи чистый доход польских губерний, правые публицисты доказывали, что реально Польша ежегодно приносит убыток в размере 14 млн. руб.^[25] Польский политический деятель Владислав Жуковский, издавший в 1907 г. сочинение “Государственные доходы и расходы в Царстве Польском” также считал, что польские губернии ежегодно приносят российскому бюджету 14 млн. руб., но не дефицита, а прибыли.^[26] Это давало ему основание утверждать, что Польша в финансовом отношении вполне самодостаточное образование, способное существовать автономно. Автор сочинения под названием “Начало ХХ века. Основания, долженствующие служить руководством для управления бывшим Царством Польским в настоящее время”, сделал вывод о том, что Польша ежегодно “отнимала” от имперского бюджета 7-8 млн. руб. Автор согласился с тем, что доля косвенного обложения в Польше почти в два раза превышает среднедушевой размер косвенных налогов во внутренних губерниях. Но, по его мнению, жители внутренних губерний платили меньше косвенных налогов потому, что бедны, а бедны потому, что платят много прямых налогов.^[27]

С начала работы Государственной Думы дискуссия о доле участия польских губерний в общегосударственном бюджете развернулась на парламентских трибунах. Сам факт того, что бюджеты стали доступны обсуждению представительства, создавал плодотворную почву для соперничества финансовых интересов национальных и региональных групп. С 1907 г. польское коло неоднократно выступало с требованием уравнять налогообложение российских и польских губерний и таким образом ослабить финансовое бремя польского населения. Министерство финансов, правые и националисты, повторяя известный тезис об эксплуатации русского народа и привилегированности Польши, выступали категорически против налогового уравнения. Депутат от правых Березовский мотивировал эту позицию тем, что, с его точки зрения, “Привислинский край, равно как Туркестан, Сибирь, Кавказ, есть не что иное, как колония России”, и, в качестве колоний окраины должны давать метрополии “возможность… богатеть, развиваться и вообще развивать свое благосостояние, а такая колония, которая служит к оскудению метрополии, да она не только не нужна, она прямо вредна”.^[28] В России же, по мнению Березовского, отношения метрополии и колонии строились иначе: “у нас центр не только не пользуется ничем от окраин, а, напротив, он оскудевает, он беднеет, а окраины наживаются, окраины богатеют”. Сославшись на не раз цитированного в ходе думских прений Яснопольского, депутат напомнил, как “бедная и некультурная” Польша была “облагодетельствована” Россией: “Там, можно сказать, все вымощено русским золотом”.^[29] Таким образом, в ходе дискуссии о справедливости равномерного налогообложения в центре и на окраинах в Думе сложилась несколько парадоксальная ситуация: сторонники польской автономии выступали за унификацию, а поборники “единой и неделимой” России – за дифференциацию налоговой политики.

Изложенные выше претензии ряда русских политиков и публицистов по отношению к Польше, якобы пользующейся льготным положением в формировании общегосударственного бюджета, являлись отголоском еще более ожесточенной борьбы русских промышленников, соперничавших с польскими производителями. “Борьба Москвы с Лодзью”, достигшая кульминации в конце 1880-х гг., начиналась под лозунгом защиты национальной промышленности от неравноправной, по мнению “москвичей”, конкуренции с польскими товарами. Польская экономика, действительно, в 1870-1890-е гг. демонстрировала чрезвычайные темпы развития: строительство сети железных дорог, политика протекционизма и другие факторы создали условия для промышленного роста. Конечно, возможность сбыта польских товаров в России и транзита через Россию в Азию, особенно расширившаяся после таможенного объединения в 1850 г., являлась существенным фактором роста польской промышленности. Вместе с тем, русские публицисты зачастую преувеличивали масштабы угрозы со стороны польских производителей.

Раздражение защитников российской индустрии, помимо самого факта необходимости участвовать в конкурентной борьбе с польскими производителями, вероятно, было вызвано в значительной мере тем, что Польша, являвшаяся юридически и финансово неотъемлемой частью империи, в своем экономическом развитии тяготела к Европе (при этом сбывая свой товар в империи). Конечно, это соперничество было окрашено и национально-культурными противоречиями (вопреки мнению Р. Люксембург,^[30] думается, нельзя отрицать национального фактора в борьбе Лодзи и Москвы).

Вопрос об убыточности или доходности окраин, не требующий для своего выяснения никаких дополнительных изысканий, кроме данных о полученных и отпущенных на местные нужды средствах Государственного казначейства, как оказалось, не имел однозначного ответа не только для Польши и Закавказья, но и для других регионов. Так, Туркестан – один из самых убыточных районов империи (согласно данным бюджета), по мнению местных властей не только не приносил дефицита, но даже являлся весьма прибыльным для имперского бюджета. Вместе с тем Министерство финансов настойчиво требовало от местной администрации принятия мер для повышения доходов в крае за счет увеличения налогообложения. Стремление заставить Туркестан, доставшийся такой высокой во всех отношениях ценой, нести общие финансовые тяготы вполне объяснялось тем, что представление о богатейшем природном и экономическом потенциале края никак не соответствовало скудным доходам, получаемым Государственным Казначейством. “Драгоценная жемчужина в короне российского императора”, каковой являлся Туркестан по мнению министра финансов И. А. Вышнеградского,^[31] долгое время представляла собой, как считал министр внутренних дел Д. А. Толстой, “редкий в истории пример колонии, живущей за счет метрополии”.^[32]

В отношении финансово-бюджетного управления Туркестан был изначально инкорпорирован в общегосударственную систему. Все доходы поступали в Государственное казначейство, отпускавшее деньги на расходы по краю. Генерал-губернатор Туркестана П. К. Кауфман, отчитываясь о финансовом состоянии края за 1867-1881 гг. признал, что сумма поступающих доходов недостаточно велика. За прошедшие 12 лет деятельности российской администрации расходы Государственного казначейства почти в три раза превысили сумму доходных поступлений по генерал-губернаторству. Всего в казначейство поступило 32.423.391 руб. дохода, между тем было израсходовано 99.546.595 руб. Таким образом, дефицит за все 12 лет составил 67.123.204 руб.^[33] Но, по мнению Кауфмана, “столь значительное превышение расходов над доходами в местном бюджете обусловливается военно-политическим положением края, вызывающим содержание в нем более чем 50.000 массы войск для охраны государственной среднеазиатской границы на ее 4.000 верстном протяжении и для твердого обеспечения правильных политических отношений наших к соседним владениям”. За 12 лет (1868-1879) в среднем военные издержки составляли 75,45% расходов, гражданские – 24,55%.^[34] Кроме того, благодаря перенесению границы Государственное казначейство сэкономило значительные суммы на содержание армии в Западно-Сибирском и Оренбургском генерал-губернаторствах. Сумма сбережений на этих расходах должна была составить не менее тех же 67.000.000 руб. Таким образом, исключая из расходной части бюджета военные расходы и учитывая только гражданские, Кауфман пришел к выводу, что Туркестан принес за 12 лет 7.984.965 руб. 7 коп. чистой прибыли, которая могла рассматриваться “как пособие государственному казначейству, возместившее часть военных издержек”.^[35]

К абсолютно противоположным выводам пришел ревизовавший край в 1882 г. Ф. Гирс. По его данным, Туркестанский край, не считая издержек на его завоевание и первоначальное устройство, со времени существования в нем генерал-губернаторского управления по 1881 г., т.е. в течение 14 лет, “изъял из средств государственного казначейства на счет податных сил русского народа более 85.000.000 р.”. Но даже эта огромная цифра дефицита не отражала реального положения дел. В действительности, по расчетам Гирса, издержки Государственного казначейства превышали 100 млн. руб. Таким образом, Туркестан по размеру дефицита до 1882 г. занимал второе место из всех окраин империи после Закавказья и “поглощал средств государственного казначейства в четыре раза больше, чем Привислинские губернии, значение которых во всех отношениях, несомненно, важнее среднеазиатских наших владений”.^[36]

Дальнейшая дискуссия между местной администрацией генерал-губернаторства с Министерством финансов об убыточности или доходности края заключалась, собственно, в том, считать ли военные издержки, составлявшие от 2/3 до 3/4 расходов в Туркестане, местными или же сугубо имперскими расходами. В 1899 г. по распоряжению генерал-губернатора была опубликована брошюра А. Стеткевича под названием “Убыточен ли Туркестан для России”. Ее автор доказывал, что 132 млн. дефицита, накопившиеся за период с 1869 по 1896 год, совершенно несправедливо рассматриваются как ущерб, приносимый империи. Напротив, за вычетом 174 млн. военных расходов, оказывалось, что Туркестан принес России 42 млн. руб. дохода, и эта сумма могла бы быть увеличена до 60 млн. руб., если бы учитывалась экономия средств на содержание армии в ставших внутренними областях.

Брошюра Стеткевича была послана министру финансов с сопроводительным письмом генерал-губернатора. Глава администрации края пытался убедить С. Ю. Витте в ошибочности данных о дефиците Туркестана, послуживших основанием для возбуждения вопроса о повышении налогообложения на окраине (речь шла о введении налога взамен отбывания воинской повинности). Министр финансов в ответной записке отметил, что спор вокруг доходов и расходов по Туркестану представлял собой “частный случай, весьма ярко иллюстрирующий чрезвычайно важный с точки зрения интересов России общий вопрос о финансово-экономическом соотношении коренной России и окраин”.^[37] Опровергая выводы Стеткевича, Витте доказывал весьма привилегированное положение окраины, достигшей, действительно, весьма существенных успехов в экономическом развитии за последние несколько лет. Но эти успехи, “не только обеспечившие благосостояние местного населения, но и породившие в этой окраине новые источники дохода по обмену с Империей”, были достигнуты “при помощи крупных материальных пожертвований со стороны коренной России”. Витте считал, что русские капиталы, вложенные в хлопководство Туркестана, являлись самым важным источником развития провинции и роста денежных сбережений населения. Таким образом, рост доходов местных жителей при дефиците государственных доходов являлся достаточным основанием для “более интенсивного податного использования окрепших за период русского владычества в крае платежных сил… населения”.^[38]

Убыточность среднеазиатских окраин поставила под вопрос целесообразность дальнейшего расширения империи. Еще в 1871 г., когда планы российского командования в Средней Азии еще не были полностью реализованы, капитан Генерального Штаба Л. Костенко констатировал, что огромные затраты русской власти в Туркестане приводят “в уныние многих и заставляют вообще скептически относиться к пользе для России всей Средней Азии. В скептиках невольно зарождается мысль: не лучше ли совсем бросить этот чудовищный, заколдованный край…”^[39] Спустя 30 лет в 1901 г. М. А. Миропиев, ранее служивший в Туркестане, опубликовал сочинение “О положении русских инородцев”, в котором утверждал, что продвижение в Среднюю Азию не принесло России ничего, кроме убытков. “Представьте себе, если бы мы не ходили в Среднюю Азию, а сидели бы в Оренбурге или в Омске и там охраняли свои границы и свое население от набегов киргизов и кокандцев, что вовсе не так было трудно, то ведь всех этих походов, всех этих чрезвычайных расходов мы не произвели бы; тогда ведь вся громадная денежная стоимость их осталась бы у нас дома, на нужды наших внутренних губерний”. Предвидя рост имперских амбиций и стремление к дальнейшему продвижению вглубь “глиняных” территорий Средней Азии, Миропиев предрекал дальнейшее увеличение военных расходов. Возможно, эта политика имела бы оправдание, если бы Туркестан представлял собой единственную окраину, обременявшую метрополию. “Но если таких “избалованных” окраин не одна, а несколько, и если к тому же такие окраины все продолжают увеличиваться в своей численности, то результат получается весьма печальный: расцвет окраин за счет центра, который все более и более начинает страдать худосочием.”^[40]

Своего рода итог дискуссии о выгодности Туркестана для империи с финансовой точки зрения подвел возглавлявший сенаторскую ревизию края 1910 г. К. К. Пален. Пален признал, что и оценка значения Туркестана в имперских финансах со стороны местных властей, и приговор об убыточности края, данный Министерством финансов, страдали тенденциозностью. Использованные сторонами данные Государственного Контроля, отражающие лишь перемещение сумм между центральными и местными казначействами, не могут отражать реальное положение Туркестана в финансовой системе империи. Эти данные не учитывали множество факторов, таких, как особенности структуры доходов, товарообмен между внутренними губерниями и окраиной и т.д. По мнению Палена, эти и другие факторы практически не поддавались математическому расчету. Даже если бы подобные расчеты были возможны, они не учитывали бы “множество совершенно неуловимых зависимостей между разными частями государства”, подкрепленных “прочной связью политической и экономической”. В целом, “судить о значении отдельных частей государства было бы столь же трудно, как, например, трудно было бы оценивать значение того или иного органа в целом организме”.^[41] Склоняясь, тем не менее, к мнению о чисто бюджетной прибыльности Туркестана, Пален полагал, что этот край мог бы принести значительно больше в казну империи, если бы правительство больше внимания уделяло организации и развитию местного хозяйства.

Из всех подданных российского императора меньше всего вносили в имперский бюджет жители Финляндии. Политический статус Великого княжества предполагал наличие автономного бюджета и, в принципе, не обязывал Финляндию участвовать в общеимперских расходах. В первые годы после присоединения Финляндии к империи Министерство финансов предпринимало ряд попыток привлечь княжество хотя бы в незначительной степени к компенсации расходов русской армии, но никаких перечислений в российский бюджет финляндская казна так и не произвела. В 1833 г. министр финансов Е. Ф. Канкрин сетовал Николаю I на то, что Финляндия никаким образом не участвует в “поддержании колосса империи” его величества.^[42] Однако политические принципы взаимоотношений с Финляндией в это время доминировали над интересами финансовой выгоды.

До тех пор, пока политические отношения между Финляндией и империей развивались бесконфликтно, вопрос о финансовых расчетах финляндской и российской казны не поднимался. Но с начала 1890-х гг., когда в российской политике в Финляндии наметились тенденции к ограничению финляндской автономии, проблема участия княжества в имперском бюджете сразу привлекла внимание. Прежде всего, правительство было намерено возложить на Финляндию часть военных расходов империи. В связи с тем, что финляндская армия формировалась на основе местного законодательства и финансировалась из местного бюджета, расходы на оборону империи и Финляндии были не равноценны. Россия тратила более четверти бюджета на армию, тогда как военные расходы княжества составляли 16%. С начала 1890-х гг. Военное министерство и Главный штаб занялись подготовкой военной реформы в Финляндии, которая должна была, в частности, “уравнять” финансовые затраты империи и края.

С 1905 г. Финляндия оказалась фактически устранена от несения прямой военной повинности (единственным военным формированием являлся гвардейский батальон) и на княжество была возложена обязанность выплаты пособия на военные нужды в размере 10 миллионов марок ежегодно. Ввиду отказа Сейма вотировать необходимые для военных нужд перечисления в имперский бюджет, вопрос о пособии казначейству был единолично решен императором. 24 сентября (7 октября) 1909 г. Николай II подписал манифест о производстве финляндской казной государственному казначейству денежных платежей взамен отбывания жителями Великого Княжества Финляндского личной воинской повинности. В соответствии с манифестом, платежи должны были осуществляться из средств правительственных статного и милиционного фондов, причем последний следовало пополнить из средств, ассигнуемых Сеймом.

Решение вопроса об участии финляндской казны в общеимперских расходах стало причиной глубокого политического конфликта между Сеймом и имперским правительством. Пик развития конфликтной ситуации относится к осени 1909 года, когда отказ Сейма согласиться с навязываемыми ему правилами ассигнования средств в пользу государственного казначейства привел к роспуску представительства. Из заявлений Сейма и Совета министров можно достаточно четко представить себе суть расхождений сторон. Сейм стремился гарантировать свое право распоряжаться средствами финляндского бюджета в интересах края. Отказ от выплаты военного пособия был обусловлен не только демонстрацией протеста против незаконного лишения княжества национальной армии, но и нежеланием нести на себе бремя военных расходов России. В принципе, сторонники финляндской автономии не отрицали необходимости участия в общегосударственных расходах, но не могли согласиться с уравнительным принципом их распределения между центром и регионом, так как, по их мнению, окраина не была заинтересована в активной имперской политике.

Позиция Совета министров в этом вопросе для многих выглядела весьма убедительно, так как строилась на неопровержимом аргументе восстановления “справедливости” распределения финансового бремени. Патриотическая риторика (“русский народ платит за вооружение Финляндии”) хорошо принималась не только правыми и националистами. В какой-то степени она стала залогом успешного прохождения через Думу правительственного законопроекта о пособии за воинскую повинность.

В 1912 г. с согласия Государственной Думы и Государственного Совета была окончательно установлена норма участия Финляндии в общеимперских расходах. Законопроект, предложенный Советом министров, был поддержан финансовой комиссией Думы, октябристами и правыми. Кадеты и левая оппозиция голосовали против законопроекта, но не из-за того, что считали несправедливым сам факт “вознаграждений”. Отказ голосовать за проект был обусловлен нарушением конституционного права Финляндии, в частности, отстранением Сейма от решения этого вопроса. Финляндской казне предстояло внести 12 миллионов марок в 1911 г. и в дальнейшем уплачивать это пособие, увеличивая его на один миллион марок до тех пор, пока сумма не достигнет 20 миллионов. Эта сумма представляла собой некий компромисс между расчетами Военного министерства, требовавшего 36 миллионов марок, и реальной возможностью финляндской казны, то есть ее правительственных фондов. В соответствии с новыми бюджетными правилами 1913 г. Сейм был полностью отстранен от ассигнований на эти пособия. Впрочем, и до издания бюджетных правил финляндскому представительству уже приходилось мириться с ограничением своих прав. Принципиальным поражением Сейма было ассигнование в административном порядке в 1908 году так называемых “невских миллионов”, предназначенных на строительство соединительной железной дороги между Россией и Финляндией.

Несмотря на успех прохождения законопроекта, дискуссия о пособиях очень ярко высветила ущербность предложенного принципа построения системы взаимоотношений между центральным бюджетом и бюджетом автономии. Мотивация размера обложения была абсолютно произвольной: она не имела никаких иных оснований, кроме процентного соотношения численности населения и суммы расходов на оборону. Действительно, принцип “равномерности”, на котором строилась в данном случае аргументация правительства, являлся сугубо идеологическим и политическим лозунгом. Рациональность арифметического вычисления доли участия регионов в расходах империи весьма сомнительна. А. Ф. Мейендорф, член партии октябристов, выступивший вразрез с мнением своей фракции, блестяще продемонстрировал грубость предложенной модели, пародируя патриотический пафос сторонников законопроекта: “Господа русские люди. Вы думаете, вы одинаково обложены? Совсем нет, и в этом-то вы ошибаетесь: самарец получает, а рязанец дает… Если с точки зрения этих формул вы проведете уравнение, то, я вас спрашиваю, где же остается единство Российской Империи? Этими формулами вы восстанавливаете друг на друга, и в этом вопросе полного, даже отдаленного равенства вы никогда не создадите… Здесь вы ставите задачу невыполнимую, невыполнимую не только в отношении Финляндии, но и невыполнимую во взаимных отношениях отдельных местностей империи”.^[43]

В целом, в вопросе о финляндском пособии государственной казне политика преобладала над финансами. Таким образом, конфликт в вопросе о пособиях представлял собой борьбу за распространение полномочий имперского правительства на определение ключевых статей бюджета. Потеря или ограничение соответствующих прерогатив Сейма имели большое идеологическое значение для определения судьбы автономии княжества.

Подводя итог анализу проблем финансовых взаимоотношений между центром империи (то есть, в данном случае, имперской казной и институтами финансового управления) и регионами, можно выделить ряд особенностей имперской бюджетной системы. Хотя приведенный обзор затронул лишь несколько самых “показательных” случаев (я оставила за пределами внимания Западную и Восточную Сибирь, Бессарабию, Прибалтику), наличие общих тенденций в российской финансовой политике на окраинах очевидно.

Одним из основных принципов этой политики стало стремление к централизации и объединению, к созданию общего экономического пространства империи и к единству бюджета. Данный принцип реализовывался в попытках введения единой валюты на всей территории империи, в таможенном объединении и создании единых правил торговли и тарифов и, наконец, в бюджетной централизации. Реформы финансового управления и бюджетного процесса 1860-х гг. создали единую систему касс и ввели строгие нормы составления смет, в 1866 и 1882 гг. территориальные бюджеты Польши и Закавказья были включены в общегосударственную роспись. Конечно, эти принципы в значительной степени были продиктованы административно-политической структурой отношений центра и окраин, но вместе с тем использовались и в целях сокращения “имперских” издержек.

Возможно, финансовая автономия некоторых частей империи – подобно той, которой располагали Польша в 1815-1866 и Финляндия – могла бы решить частично проблему конфликта между окраинами и центром. Эта модель встречалась и в других государствах. Например, в Австро-Венгерской империи периода дуализма каждая провинция имела свое финансовое управление и покрывала свои потребности из местных доходов, отчисляя определенную долю в бюджет той части империи, к территории которой она принадлежала. В свою очередь, Австрия и Венгрия также формировали общий бюджет на имперские расходы в определенных законом долях: 70% и 30%. Похожие системы формирования единого бюджета имели и другие государства с федеральной или децентрализованной структурой управления и государственные союзы: Германия, Швеция и Норвегия, Люксембург и Голландия, Швейцария.^[44]

Политическая централизация Российской империи исключала использование подобных моделей: развитие бюджетного законодательства шло в другом направлении. Но причина убыточности окраин заключалась далеко не в способах бюджетных связей между центром и регионам. Очевидно, одной из проблем финансового управления являлась организация налогообложения. Эта сфера, пожалуй, меньше всего поддавалась унификации. Формирование системы налогообложения должно было опираться не только на фискальные интересы казны, но и на традиции и нормы землепользования, особенности взглядов на налоги с религиозной точки зрения, уровень хозяйственного развития, особенности социальной организации (например, развитие общинного начала), особенности потребления населения (в частности, водки), географическое положение и многие другие факторы.

Попытки “выравнивания” бюджетной нагрузки на регионы с помощью регулирования системы налогообложения или отчислений из бюджетов автономий (Польши и Финляндии) не дали ожидаемого результата. Использованные модели уравнения военно-финансового бремени доказали, что пропорциональность и равенство в бюджетной системе империи практически недостижимы в силу асимметричности экономического развития, неравенства ресурсного потенциала и других особенностей региональных экономик. Настойчивые попытки Министерства финансов добиться “справедливого” участия регионов в общеимперских расходах привели к возникновению конфликтов между финансовым ведомством и местной администрацией. Не только представители либеральных финляндских партий категорически выступали против финансирования имперских амбиций России. Губернаторы и наместники окраинных областей также полагали, что неправомерно возлагать на бюджеты территорий бремя охраны границ и оплаты военных мероприятий. Кроме того, помимо чисто военных издержек, к стратегическим расходам имперского бюджета, обусловленным активной внешней политикой и геополитическими интересами, местные власти относили и расходы на железнодорожное строительство. Вместе с тем, защитники страдающего “худосочием” центра считали, что строительство железных дорог периферийного направления благоприятно влияет на развитие экономики окраинных областей, в то время как внутренние губернии не получают никакой выгоды от этих мероприятий.

Противоречия по поводу уравнения финансовых тягот зачастую имели и национальную подоплеку. Патриотическим лозунгам, провозглашавшим, что русский мужик кормит окраины (поляков, финляндцев, “инородцев” и т.д.), польская и финляндская публицистика и пресса противопоставляли тезис об экономической самодостаточности этих областей и об эксплуатации со стороны центра.

Разумеется, развитие финансовых связей в системе “центр-периферия” имело свою динамику. Со временем приоритеты политики менялись и сумма затрат на окраины также колебалась. Новые идеи и проекты правительства создавали новые статьи расходов и – как следствие – очередные “дыры” в бюджете. Вместе с тем стоит отметить, что, несмотря на происходившие в течение XIX – начала ХХ вв. изменения, во взаимоотношениях с окраинами правительство зачастую использовало некоторые “штампы”. Если сравнивать финансовую политику в Польше и Финляндии, то, несмотря на хронологическое несовпадение, мы увидим весьма похожие идеи и методы. Логика поведения Министерства финансов в Польше 1830-1866 гг. и в Финляндии 1890-1914 гг. во многом повторяется: ликвидация финансовой и бюджетной автономии в Польше, доведенная до конца после 1863 г., должна была в конечном итоге реализоваться и в Финляндии.

Модель финансовых взаимоотношений между автономными частями империи и центром отличалась от политики в тех областях, которые Министерство финансов определяло как “колонии” – Закавказье и Туркестане. Не определение доли участия в имперских расходах, а превращение в потенциальный источник пополнения имперского бюджета – такова была цель финансового ведомства в этих областях.

Аналогия моделей финансовой политики на окраинах в данном случае обусловливается тем, что финансовые взаимоотношения являлись отражением политических отношений. С другой стороны, и экономический фактор иногда играл существенную роль в конструировании политических связей. Например, это проявлялось при построении структуры учреждений управления окраинами. Но надо признать, что экономические мотивы едва ли являлись решающими в определении стратегии имперской политики.

Другой вопрос: что же считать “ценой” имперской политики? Как показала дискуссия между сторонниками концепции обеднения центра и защитниками “переобремененных” военными расходами окраин, основной составляющей этой цены были военные расходы. Переобремененность военными расходами на окраинах и в колониях не являлась исключительной проблемой России. К примеру, из всех британских колоний лишь Индия полностью финансировала военные расходы на охрану своих границ. Остальные колонии и доминионы оплачивали свои военные расходы из бюджета метрополии. Расходы на сухопутные войска доминионов в расчете на одного жителя в 2,7 раза превышали расходы Британии, а военно-морские силы обходились в 24 раза дороже. По мнению П. К. О’Брайана, эти расходы были неоправданны: непрерывно возраставшая стоимость содержания колоний составляла альтернативу социальным и экономическим реформам в самой Британии, требовавшим значительных затрат.^[45] Вместе с тем, по мнению А. Оффера, эти расходы не являлись проявлением альтруизма британского правительства. Колонии действительно “окупали” расходы на их содержание: прибыль с инвестиций, составлявшая 4% национального дохода, покрывала расходы на оборону. И это не являлось единственной выгодой, получаемой метрополией от империи: дополнительные рабочие места, возможность эмиграции, источники дешевого сырья и другие преимущества с избытком компенсировали стоимость содержания колоний. По мнению Оффера, нельзя отождествлять расходы на оборону с “ценой” империи. Оффер считает, что расходы на колониальную политику не могут рассматриваться как цена империи – это была плата за лидерство на мировом экономическом рынке.^[46]

Итак, отсутствие единодушия в определении “цены” британской колониальной системы, также как и российской имперской политики, подтверждает, что однозначный ответ на этот вопрос вряд ли возможен. Но то, что состояние бюджета заставляло российское правительство, общество, политические партии и власти на окраинах задумываться об этой цене и искать пути освобождения казны от бремени имперских расходов, очевидно. Вероятно, одной из специфических черт империй как типов государственности являлась инерция расширения, преодолеть которую соображения экономической рациональности вряд ли могли. “Цена” имперских издержек не останавливала реализацию военных и политических программ. В дихотомии “экономическая рациональность – имперские геополитические интересы” последние всегда имели приоритет.