В основу избранного мною варианта изучения имперской тематики положены два главных исследовательских подхода: региональный и управленческий. Эти подходы в совокупности дают хорошие возможности для решения целого ряда задач имперского вектора исследований.^[1] Определение имперской системы регионального управления возможно только путем изучения отдельных регионов, чтобы на этой основе реконструировать в целом основные принципы и методы имперской региональной политики.^[2] Еще в 1911 г. известный российский правовед Б. Э. Нольде вынужден был признать, что русское право “никогда само не разбиралось систематически в том, что оно здесь (на окраинах. — А.Р.) творило..., наше право знало лишь отдельные земли и индивидуально характеризовало их отношение к целому русского государства.” “Осуществление одной и той же государственно-правовой мысли,” — полагал Б. Э. Нольде, — “лежит через изучение каждой из автономных земель, взятой в отдельности.”^[3] Перспективность регионального подхода особо подчеркивает и автор известной книги о Российской империи Андреас Каппелер: “В будущем, как мне кажется, региональный подход к истории империи станет особенно инновационным. Преодолевая этноцентризм национально-государственных традиций, он позволяет изучать характер полиэтнической империи на различных пространственных плоскостях. В отличие от национальной истории, этнические и национальные факторы здесь не абсолютизируются, и наряду с этническими конфликтами рассматривается более или менее мирное сосуществование различных религиозных и этнических групп”^[4].
В исследовании российского имперского регионального управления, очевидно, следует отказаться от правового фетишизма и попыток понять, как была организована империя, опираясь только (или преимущественно) на законодательство, и перейти к долгому и трудоемкому процессу изучения конкретно-исторического материала, который только и способен дать ответы на заданные вопросы. Комплексный подход, широта и многообразие источников позволят увидеть империю как живой организм, а имперскую политику — как процесс, а не застывшую доктрину.
Имперская управленческая тематика имеет давнюю традицию и определенную научную устойчивость. Как заметил еще в 1899 г. профессор русского государственного права В. В. Ивановский: “Вопросы централизации и децентрализации правительственной деятельности настолько же стары, насколько стара сама государственная жизнь; в то же время это и вечно юные, неисчерпаемые вопросы, на которые, по-видимому, вовсе не может быть дано одного определенного ответа, одинаково пригодного для всех эпох и народов.”^[5] Более того, актуальность проблем взаимоотношений центра и регионов сохраняется, имея тенденцию к обострению в условиях модернизации. Майкл Хечтер, предложивший концепцию “внутреннего колониализма”, сделал эти проблемы вечными, заметив, что условия частичной интеграции периферии и государственного ядра “все больше воспринимаются периферийной группой как несправедливые и нелегитимные.”^[6]
Применительно к обозначенному подходу, казалось бы, достаточно дать определение империи, как исторической формы организации большого геополитического пространства (“мир-империя” в определении Ф. Броделя и И. Валлерстайна), исторического способа преодоления мировой локальности, установления внутреннего мира и межрегиональных экономических и культурных связей, хотя бы и силой. Империя есть триединство власти-территории-населения. Согласно определению Ф. Броделя, “мир-империя” подразумевает наличие “центра” и “периферии”. Внутреннее пространство “мир-империи” имеет свою иерархию, что подразумевает наличие различных видов неравенства (асимметричности) периферийных регионов по отношению к центру. Так, современный культуролог Н. В. Сверкунова определяет место Сибири в Российском государстве как “провинции третьей ступени”.^[7] В центре же “мир-империи” располагалась сильная государственная власть, привилегированная, динамичная, внушающая одновременно страх и уважение.^[8]
С управленческо-правовой точки зрения Российская империя представляется сложно организованным государственным пространством. Длительная устойчивость Российской империи объяснима именно с позиции поливариантности властных структур, многообразия правовых, государственных, институциональных управленческих форм, асимметричности и разнопорядковости связей различных народов и территориальных образований. И чем больше правительство добивалось успехов на путях централизации и унификации управления (к чему оно, несомненно, стремилось), тем более оно теряло гибкость и становилось неповоротливым, неспособным эффективно и адекватно реагировать на быстро меняющуюся политическую и социально-экономическую конъюнктуру, отвечать на националистические вызовы.
С позиций изучения географии власти чрезвычайно важно выстроить пространственную структуру властных институтов в азиатской части империи, проследить их динамику, выявить основные направления управленческих процессов, влияние на них (менявшихся по степени воздействия в разные периоды) физико-географических, этнических, конфессиональных, экономических и политических факторов. Для интеграции периферийных регионов в состав Российской империи чрезвычайно важным был процесс “оцентровывания территории”, создания локальных эпицентров имперского влияния. Их появление отражало изменения сущности региональных процессов, а также перемены в административных, военно-колонизационных, хозяйственных, а на окраинах и геополитических приоритетах.
“Центр” и “регион” — это термины, описывающие, прежде всего, систему властных отношений. С управленческой точки зрения “центром” выступает столица — месторасположение высших и центральных учреждений государства, где принимаются стратегические управленческие решения. В таком случае, перспективным направлением изучения имперского управления становится пространственное структурирование власти. В ходе исторического развития Российской империи на ее огромном и многообразном географическом пространстве сложились большие территориальные общности (регионы),^[9] заметно выделяющиеся своей индивидуальностью, имевшие существенные отличия в социально-экономическом, социокультурном и этноконфессиональном облике, что закреплялось определенной региональной идентификацией. Важным представляется то, что население, проживающее в данном регионе, осознает себя принадлежащим к особой территориальной общности, имеющей свою хозяйственную и социокультурную специфику, регионально идентифицирует себя, противопоставляя жителям других регионов. Региональная самоидентификация имеет не столько этнический, сколько территориальный характер, будучи определяема особыми территориальными интересами, сообщающими в глазах собственных жителей и глазах окружающих особенные социально значимые психологические и даже антропологические черты. Несмотря на динамичность административных и экономических границ, региональное сообщество имеет достаточно прочную устойчивость и долгую историческую инерцию в осознании своего единства. Политический аспект регионализма может проявиться, прежде всего, в осознании своего административного, политического или социально-экономического неравноправия или превосходства, а в потенции — и в стремлении к автономии или даже к государственной обособленности. Особый административный (и даже политический) статус мог лишь усиливать или ослаблять региональные позиции. Стремление к регионализму (сверх обычного деления на губернии) объяснимо также известным несоответствием традиционного административно-территориального деления потребностям политики и управления, требующим более широких административных объединений. В свою очередь, крупные региональные образования воспроизводят общую схему структурируемого пространства, формируя свой центр и свою периферию.
Империя, включая в свой состав тот или иной регион на востоке, начинала прежде всего его властное освоение, интеграцию в имперское политико-административное пространство, последовательно используя окраины как военно-экономический плацдарм для дальнейшего имперского расширения (Охотско-Камчатский край – для Северной Америки; Забайкалье – для Приамурья; Приамурский край – для Манчжурии; Западную Сибирь и Оренбургский край – для Казахстана и Средней Азии), включая их в общие большие административные группы (генерал-губернаторства, наместничества).
Процесс региональной динамики “географии власти” имел определенную последовательность и значительную временную протяженность.
Во-первых, первоначальное освоение (“первооткрыватели” обеспечивающие “историческое” право на данную территорию), создание опорных военно-промышленных пунктов и установление периметра (зоны, рубежа) внешней границы, обеспечение государственной безопасности и формирование имперского тыла (в том числе за счет естественных преград, слабой доступности и бедности природных и трудовых ресурсов, низкой привлекательности окраинной территории),^[10] создание оборонительных рубежей, размещение вдоль границы вооруженной силы (регулярных и иррегулярных войск, казачьих линий, военно-морских баз). Высокая степень частной инициативы, лишь координируемая и направляемая государством, симбиоз военно-хозяйственных функций и создание квазиадминистративных институтов (частные компании, экспедиции).
Во-вторых, стремление “оцентровать” новую территорию, путем установления региональных центров государственной власти (на первых порах превалировали военно-административные и фискальные интересы, а затем уже собственно экономические). Начало хозяйственной колонизации регионального тыла (часто этот процесс идет от границ региона вглубь территории, а не наоборот). Изменение внешнеполитических и внутриполитических задач, экономическое освоение региона, демографические процессы приводили к частой миграции региональных центров.
В-третьих, определение административно-политического статуса региона (наместничество, генерал-губернаторство, губерния, область), поиск оптимальной модели взаимоотношений региональной власти и центра (сочетание принципов централизации, деконцентрации и децентрализации). Организация имперской инфраструктуры региона (пути сообщения, почта, телеграф) и культурное закрепление (церкви, школы, медицина, научные учреждения). Создание смешанных органов местного управления и суда (“инородческое”, “военно-народное” управление).
В-четвертых, имперское “поглощение” региона путем создания унифицированных управленческих структур: административно-территориальное деление (включая специальные ведомственные административно-территориальные образования: военные, судебные, горные и т.п. округа), специализированная институциональная организация различных уровней управления и суда, сокращение сферы действия традиционных институтов, усовершенствование системы управленческой коммуникации. “Обрусение” территории путем ее интенсивной земледельческой и промышленной колонизации, распространения на окраины реформ, апробированных в центре страны, экономическая и социокультурная модернизация.
Региональная политика империи преследовала, в конечном итоге, цели политической и экономической интеграции страны, установления ее социальной, правовой, административной и даже народонаселенческой однородности. Но конкретные потребности управления заставляли правительство продолжать учитывать региональное своеобразие территорий, что придавало административной политике на окраинах определенную противоречивость и непоследовательность. Это отражалось, в свою очередь, на взаимоотношениях центральных и местных властей, приводило к серьезным управленческим коллизиям. Переход от ситуативной поливариантности в административном устройстве (как это было на ранних этапах истории империи) к внутренне усложненной моновариантной модели неизбежно приводил к росту централизации и бюрократизации управления, допускающих лишь некоторую деконцентрацию власти на окраинах. Административная централизация представлялась мощным орудием не только управления, но и политического реформирования. Структура окраинного управления была более динамичной, чем во внутренних губерниях, и носила осознанно переходный характер. Проводя политику, направленную на политико-административную и экономическую интеграцию азиатских окраин в единое имперское пространство, самодержавие придерживалось определенной последовательности при переходе от военно-административного надзора за традиционными институтами власти к замене их общероссийской бюрократической системой государственных учреждений. Этот процесс довольно точно обозначил в начале 1880-х гг. восточно-сибирский генерал-губернатор Д. Г. Анучин: “При всяком увеличении нашей территории, путем ли завоеваний новых земель или путем частной инициативы, вновь присоединенные области не включались тотчас же в общий состав государства с общими управлениями, действовавшими в остальной России, а связывались с Империей чрез посредства Наместников или Генерал-губернаторов, как представителей верховной власти, причем на окраинных наших областях вводились только самые необходимые русские учреждения в самой простой форме, сообразно с потребностями населения и страны и нередко с сохранением многих из прежних органов управления. Так было на Кавказе, в Сибири и во всей Средней Азии…”^[11]
Строительство империи считалось тождественным процессу поглощения Россией восточных окраин. Россия как бы росла за счет новых земель. Так, Ф. Ф. Вигель, проехавший через Сибирь в 1805 г. в составе посольства графа Ю. А. Головкина в Китай, писал, что активная британская политика в американских колониях сослужила плохую службу метрополии и Англия не только утратила эти колонии, но обрела в их лице опасных соперников. Другое дело Россия, убеждал Ф. Ф. Вигель смотревшая на Сибирь “как богатая барыня на дальнее поместье”, которое только в отдаленном будущем ей понадобится, как огромный запас земли для быстро растущего русского населения, и по мере заселения Сибирь будет укорачиваться, а Россия расти.^[12] Схожим образом, почти через сто лет, объяснял мотивы имперской политики на востоке в 1908 г. приамурский генерал-губернатор П. Ф. Унтербергер: “Возрастающее от естественного прироста население России, которое по приблизительным подсчетам может через 50 лет достигнуть 300 миллионов, заставляет с особым вниманием отнестись к вопросу о заблаговременной подготовке земельных запасов для той части будущих поколений, которые не найдут возможности приложить свой труд в пределах Европейской России. В этом отношении для Российской империи, — подчеркивал Унтербергер, — не имеющей заокеанских колоний, является единственная возможность пользоваться для избытка населения земельным фондом Сибири и Дальнего Востока. Из этого вытекает, что сохранение Сибири и Приамурья составляет для нас жизненный вопрос, так как в противном случае весь избыток населения будет уходить в иностранные пределы в ущерб нашему собственному государству.”^[13] В этом виделось кардинальное отличие Российской континентальной империи от заморских колониальных империй Запада. Процесс поглощения Сибири имперским ядром заметен уже по тому, как постепенно исчезало название “Сибирь” с административной карты России. В 1822 г. Сибирское генерал-губернаторство разделено на два; с упразднением генерал-губернаторства в 1882 г. в Западной Сибири остались Тобольская и Томская губернии; в 1884 г. от Сибири отделился Дальний Восток, породив затянувшийся спор о границах между ними; в 1887 г. Восточно-Сибирское генерал-губернаторство было переименовано в Иркутское. В обращение все чаще вводится понятие “Азиатская Россия”. Известный русский правовед H. М. Коpкунов утверждал, что “и самое слово Сибирь не имеет уже более значения определенного административного термина.”^[14]
Российский имперский проект, предусматривая постепенное поглощение имперским ядром (прежде всего путем крестьянской колонизации и развития коммуникаций) Сибири и Дальнего Востока, на первый план выдвигал не экономические (экономический эффект ожидали лишь в отдаленном будущем), а политические задачи. Русское население здесь должно было, по замыслу С. Ю. Витте, стать оплотом в “неминуемой борьбе с желтой расой”. Именно это население даст силы и средства для защиты “интересов империи”. В противном случае, предупреждал С.Ю. Витте, “вновь придется посылать войска из Европейской России, опять на оскудевший центр ляжет необходимость принять на себя всю тяжесть борьбы за окраины.”^[15] В имперской политике господствовал стереотип, что только та земля может считаться истинно русской, где прошел плуг русского пахаря. М. К. Любавский в “Обзоре истории русской колонизации” определял прочность вхождения той или иной территории в состав Российского государства в соответствии с успехами русской колонизации, и прежде всего крестьянской. Существовала своего рода народная санкция имперской экспансии, которая оправдывалась приращением пахотной земли с последующим заселением ее русскими^[16]. Известна толерантность в Сибири и на Дальнем Востоке в отношении иноэтничного и иноконфессионального населения, при расширительном толковании желаемого “русского” колонизационного элемента в стремлении “сделать край русским”. В начале XX в. (особенно после русско-японской войны) первоочередной политической задачей дальневосточной политики стало стремление реализовать политический лозунг: “Дальний Восток должен быть русским и только для русских”.^[17] Наряду с формирующейся региональной идентичностью (например, сибиряки) за Уралом бóльшие шансы на успех, чем в Центральной России, имел проект “большой русской нации”^[18].
Очевидно, имеет смысл расширить понятие “империалисты”, понимая под ними самые разные социальные и профессиональные группы, участвовавшие в процессе имперского строительства (военные, казачество, чиновники, священники, учителя, врачи, инженеры, крестьяне-колонисты и т.п.). Использование в качестве главной устроительной силы на азиатских окраинах империи казачества, которое не только обеспечивало безопасность границ, внутренний порядок в степи, но и выполняло целый ряд управленческих функций. Казачьи станицы стали опорными пунктами имперского присутствия на окраинах Азиатской России. Именно казаки стали основными проводниками имперской политики, носителями иных цивилизационных ценностей в азиатских регионах, испытывая сами хозяйственное и культурное воздействие местного коренного населения. С казачеством с значительной степени связывали надежды на земледельческое и промысловое освоение пограничных зон. Пытались использовать и американский иммиграционный опыт, привлекая на Дальний Восток немцев-меннонитов, финнов и даже славян — чехов. Важное значение, как наиболее дееспособному колонизационному элементу, устойчивому носителю русской культуры, придавали старообрядцам. Местные власти на окраинах нередко оказывались в ситуации, когда общегосударственная установка на распространение православной веры, как важного имперского фактора, входила в противоречие с колонизационными задачами широко трактуемого “русского дела” на окраинах. Рост русского населения в Азиатской России, изменение соотношения русского и коренного населения в пользу первого (особенно в стратегически важных регионах), целенаправленная колонизация в рамках “политики населения”^[19] являлись важнейшей составляющей правительственной политики на имперской периферии.
Имперской скрепой и новым имперским инструментом становилась железнодорожная политика, в которой видели аналог западных методов морских коммуникаций в строительстве колониальных империй. Железная дорога должна была стальной полосой приковать “наши великие азиатские владения с их различными неисчерпаемыми ресурсами к центру Империи.”^[20] Великий ученый, близкий к правительственным кругам, Д. И. Менделеев писал весной 1904 г. о давнем инстинктивном стремлении русских к “море-океану”. Со строительством железной дороги в Сибири, заключал он, осуществляется “великое и чисто русское дело”, и только “неразумное резонерство спрашивало: к чему эта дорога?”^[21]
“Сибирский вопрос” формулируется довольно рано, порождая оживленную полемику о месте и значении Сибири в империи, ее колониальном характере, об опасности отделения от России^[22]. Региональная идентификация и формирование “образа” азиатских регионов как в имперском центре, так и в самих регионах^[23] порождали своего рода региональную мифологию, творимую как внутри, так и вне регионов. “Сибирский вопрос” в XIX в. был в значительной мере лишь частным случаем “окраинной политики” самодержавия, принципы которой во многом зависели от господствовавших в то или иное время взглядов на природу взаимоотношений центра и регионов. Реальное содержание региональной политики определялось сложным сочетанием не только ведомственных и территориальных интересов, но и соотношением сил “централистов” и “регионалистов” в центральном и местном аппарате управления. Заметное влияние на региональную политику и региональные общественные настроения оказывали западные теоретические конструкции и западный опыт управления^[24]. В определении принципов “окраинной” политики самодержавие оказалось перед неизбежным выбором: ввести общегосударственную систему управления или предоставить азиатским регионам некоторую административную автономию. Признание их особого статуса в составе империи вело к законодательному закреплению их отдельности. На протяжении всего XIX в. сохранялась правовая обособленность Сибири и Дальнего Востока, на них с известным ограничением распространялись вновь вводимые общеимперские законы, несмотря на то, что эти регионы давно стали преимущественно русскими по составу населения. Оставляя, по сути дела, открытым вопрос “что такое колония?” самодержавие так и не смогло выработать четко очерченного правительственного курса по отношению к азиатским регионам.
На обострение “сибирского вопроса” могли влиять как внутриполитические (польские восстания, политическая и уголовная ссылка, хозяйственное освоение), так и внешнеполитические факторы (освобождение американских колоний, угроза иностранного экономического захвата). “Сибирский вопрос” испытал воздействие антиколониального и национального вызовов, приведших к формированию сибирского областничества и идеи сибирской автономии. Следует особо заметить, что сибирский сепаратизм никогда не был политической реальностью и существовал только в умах небольшой группы сибирской интеллигенции, а также части правительственных чиновников, напуганных идеями о неизбежности отделения колоний от метрополии. В случае с Сибирью сепаратистские фобии появились раньше, чем появились сколько-нибудь заметные сепаратистские настроения в сибирском обществе. Отсутствовал в “сибирском вопросе” и ясно выраженный этнический компонент: в имперский период не возникли ни “якутский”, ни “бурятский”, ни “сибиро-татарский” вопросы. Слышны лишь были отголоски “польского вопроса”. Более значительными были экономические мотивы. Особенно отчетливо расхождение интересов центра и региона обнаружилось в вопросах свободы торговли, как внутренней, так и внешней (строительство КВЖД, porto-franco дальневосточных портов и устьев сибирских рек, “Челябинский тариф” и т. д.), а также при распределении бюджетных средств в пользу окраин в период их интенсивного хозяйственного освоения. Серьезные разногласия наметились и в вопросе об определении характера развития сибирской промышленности, направленности транспортных артерий Сибири. Сибирская общественность сопротивлялась превращению региона в сырьевой придаток центра, призывала освободиться от “московского мануфактурного ига”. Вызывало недовольство и то, что некоторые реформы (прежде всего, судебная и земская), осуществленные в Европейской России, не были распространены на Сибирь. Сибирский регион оставался долгие годы местом уголовной и политической ссылки, отягощающей местные финансы и развращающе действующей на сибиряков. Высказывались обвинения, что метрополия высасывает не только материальные, но и духовные силы Сибири, централизовав всю научную деятельность и систему высшего образования. Существовали серьезные расхождения во взглядах на цели и задачи переселенческой политики. Собственно сибирские или дальневосточные нужды чаще всего отодвигались на второй план и приносились в жертву интересам имперской политики. Один из главных идеологов сибирского областничества Г. Н. Потанин в полемике с марксистами, стоявшими на принципах пролетарского интернационализма и заявлявшими об общности интересов всех рабочих России, прогнозировал известную живучесть этих проблем: “Рассматривая отношение колонии к метрополии, нельзя не признать существования особых сибирских интересов. Предположим, что в метрополии класс заводовладельцев уничтожен, хозяевами заводов и фабрик стали артели рабочих; что же, с этим падением заводовладельцев исчезнут те претензии на Москву, которые теперь предъявляются Сибирью?”^[25]
Говоря о перспективах исследования имперской проблематики в ее управленческо-региональном восприятии применительно к Азиатской России XIX в., на мой взгляд, следует акцентировать внимание на нескольких направлениях:
1. Необходимость периодизации имперской политики и имперского строительства Российского государства. Для XIX века его первая половина может быть условно определена как классический период имперской политики и управления, который характеризовался многовариантностью систем управления, высокой степенью этноконфессиональной толерантности и прагматизмом. Деформирующее воздействие национальных вызовов еще остро не ощущалось, так же как стремление к правовой, административной и судебной унификации отступало перед стихийно признанной практикой учета местных реалий. Определенной вехой в смене политического имперского курса стал рубеж 1850-1860-х гг., когда курс на ускоренную модернизацию страны, обострение польского вопроса, а также давление национальной идеологии привели к деформации традиционной имперской политики и обострению национальных и региональных противоречий, когда (с известным временным несовпадением применительно к разным регионам, народам и конфессиям) происходит пересмотр прежней имперской парадигмы. При этом хотелось бы избежать абсолютизации национального или конфессионального факторов и полнее учесть, столь важные для Азиатской России, “казачий” вопрос, областнические настроения, а также изменения в системе регионального управления. Не стоит подменять историю регионов историей народов, в них проживающих, стоит взглянуть на регион как на целостную социокультурную, экономическую и политико-административную систему.
2. Эволюция идеологического обоснования азиатской политики самодержавия, овладение российским политическим истеблишментом, новой имперской, колониальной и геополитической лексикой. Важную роль в формировании нового политического мировоззрения сыграли российские путешественники (многие офицеры Генштаба), преследовавшие наряду с научными целями и чисто разведывательные (П. П. Семенов-Тян-Шанский, М. И. Венюков, А. И. Макшеев, Н. М. Пржевальский), а также теоретики-“восточники” (В. С. Соловьев, Э. Э. Ухтомский). Отчетливо это проявилось на рубеже XIX-XX вв. в дальневосточной политике, идеологическое обоснование которой включило, наряду с традиционными утверждениями о стихийном движении русских на восток, “к морю-океану”, собирание земель, или выполнение православной христианской миссии, и новые геополитические мотивы. Во внутриправительственной полемике или рассуждениях идеологов российского империализма появляются теории о естественных границах, о морском или континентальном характере Российской империи, колониальной политике, национальных интересах,^[26] стремлении нести европейскую цивилизацию азиатам, пророчества о “желтой опасности” или грядущем монгольском иге. Наряду с демонстративным акцентом на отличие российской азиатской политики от колониальной политики других мировых держав, российские имперские идеологи старательно заимствуют их идеологический и управленческий опыт. Плодотворным может стать наблюдение за эволюцией имперской лексики, за появлением новых имперских понятий и терминов, наполнением их новым содержанием, заимствованиями из колониальной или управленческой зарубежной мысли и практики. Важно понять, кто и как осуществлял эту интервенцию новых понятий и идей в политическую практику империи. Вместе с тем, имперская экспансия оставалась по преимуществу иррациональной, слабо мотивированной экономическими потребностями государства. Сохранялся явный приоритет политических и военно-мобилизационных задач.
3. Региональная административная политика как совокупность (зачастую, не система и даже не комплекс) правительственных мероприятий, направленных на сохранение государственной целостности империи, хозяйственное освоение регионов, ответ на этнические, конфессиональные и социокультурные запросы, а также учет управленческих и правовых традиций, при элиминировании политических претензий. Управленческая проблема центра и региона включала в себя диалог двух сторон (центральных и местных государственных деятелей), позиции которых могли зачастую не совпадать. Обилие указаний из центра могло с успехом демпфироваться неисполнением их на периферии. Значительный интерес может представить разница во взглядах на окраинные проблемы центральных и местных властей. Как известно, последние, особенно на азиатских окраинах империи, стремились проводить в значительной степени автономную политику, которая могла в известной степени не совпадать с намерениями центра. Нерешенность проблемы “объединенного правительства” и отсутствие особого министерства колоний стремились компенсировать созданием высших территориальных комитетов (Сибирские комитеты, Комитет Сибирской железной дороги, Комитет Дальнего Востока, Комитет по заселению Дальнего Востока). Однако, как отмечали уже современники: “Территориальный характер центральных учреждений до некоторой степени маскировал полное отсутствие чего-либо похожего на областное устройство.”^[27]
По мнению многих генерал-губернаторов, в региональном управлении должен был торжествовать принцип: “Возможная децентрализация, сильная местная власть”.^[28] Передача властных полномочий из центра в регион являлась своего рода уступкой требованиям местной высшей администрации, настаивавшей на необходимости создания в регионе сильной и самостоятельной власти. Последнее должно было повысить оперативность регионального управления. В условиях, когда интерес центральных властей к азиатским регионам продолжал носить импульсивный характер, подогреваемый прежде всего внешнеполитическими амбициями или угрозами, местная администрация была сильнее заинтересована в стабильности, в четких ориентирах и приоритетах (и даже планомерности) освоения регионов. Наличие генерал-губернаторств открывало возможности для выхода за жесткие рамки централизованного администрирования, для некоторой управленческой автономии. Однако в центре существовала предубежденность против генерал-губернаторской власти, и на нее смотрели как на неизбежный, а не желаемый управленческий вариант. Существование генерал-губернаторства как бы подкрепляло мысль о том, что эта часть империи изымается из-под действия общего законодательства. По словам известного российского правоведа А. Д. Градовского, генерал-губернатору было трудно отрешиться от предвзятой идеи, “что край этот есть нечто особое от остального государства”.^[29] Правовая обособленность, за которой мерещилась обособленность политическая, угрожала столь желаемой управленческой унификации империи. Низкий уровень контроля, как центральный, так и местный, придавали генерал-губернаторской власти не правовой, а во многом личностный характер. Смена персонажей на генерал-губернаторском посту имела нередко определяющее влияние на направление и успех правительственных мероприятий.